VIII SA/Wa 229/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 tj., dalej: k.p.a.), odmówiło I. K. (dalej: strona, skarżąca) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent) z [...] maja 2020 r. nr [...] przyznano stronie pomoc w formie usług opiekuńczych, w okresie od 4 maja 2020 r. do 31 października 2020 r. w wymiarze 4 godzin dziennie w dni robocze, ustalono odpłatność za usługi opiekuńcze w kwocie [...] zł za jedną godzinę dziennie i częściowo zwolniono z ponoszenia ustalonej opłaty do kwoty [...] zł za jedną godzinę usług dziennie. Decyzja ta została doręczona stronie 7 maja 2020 r. Pismem z 13 listopada 2020 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podniosła, że w decyzji z [...] maja 2020 r. została pouczona o możliwości wniesienia odwołania w terminie 14 dni. Z powodu niemożności osobistego skontaktowania się z osobami mogącymi jej pomóc w przygotowaniu odwołania, a także z powodu skrócenia godzin pracy placówek pocztowych i zawieszenia działalności usług kserograficznych w okolicy jej miejsca zamieszkania w początkowym okresie pandemii, nie zdążyła wnieść odwołania w ustawowym terminie. Jednakże w dniu 10 listopada 2020 r. z pisma otrzymanego z Kancelarii Prezydenta RP, dotyczącego między innymi decyzji nr [...], dowiedziała się, że w maju 2020 r., a więc w czasie wydania decyzji, obowiązywał art. 15 zzr i art.15 zzs ustawy z dnia 20 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, dalej: ustawa o covid-19). Dopiero z dniem 24 maja 2020 r. rozpoczynał się bieg terminu w jej sprawie, o czym nie wiedziała w momencie odbierania decyzji. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło zatem z przyczyn od niej niezależnych, zaś przeszkoda powodująca uchybienie ustała w dniu 10 listopada 2020 r., gdy została powiadomiona o rozwiązaniach ustawowych w zakresie biegu terminów w ówczesnej sytuacji epidemicznej. Jednocześnie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu strona złożyła odwołanie. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium stan epidemii i niemożność skontaktowania się z osobami mogącymi pomóc stronie w przygotowaniu odwołania nie może świadczyć o braku jej winy w dopełnieniu obowiązku złożenia odwołania w terminie. Argumentowano, że odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia; wystarczyło wskazanie, że strona jest niezadowolona z decyzji. Ewentualne wyjaśnienia i uzupełnienie odwołania mogło być doręczone w terminie późniejszym. Ponadto istniała możliwość kontaktu telefonicznego z pracownikami ośrodka pomocy społecznej i zasięgnięcia opinii w sprawie możliwości wniesienia odwołania. Według organu odwoławczego wyjaśnienia dotyczące niewiedzy w tym zakresie, względnie nieznajomości przepisów prawa, nie stanowią okoliczności uzasadniającej uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samo wskazanie, że uchybienie nastąpiło z powodu niemożności skontaktowania się z osobami, które mogłyby pomóc w przygotowaniu odwołania, czy wreszcie niewiedzy o zawieszeniu biegu terminów procesowych, a następnie ich odwieszeniu, nie było równoznaczne z niemożnością dokonania czynności procesowej. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła taka okoliczność, że uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła w żaden sposób przezwyciężyć. Nie zgadzając się z ww. decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając naruszenie: 1) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie uprawdopodobniła dołożenia wszelkiej staranności, by nie uchybić terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji wystąpienia faktu powszechnie znanego, tj. nadzwyczajnej sytuacji epidemicznej i ograniczeń z niej wynikających, 2) art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nieznajomość przepisów prawa przez stronę nie stanowi okoliczności uzasadniającej uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta, 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dopuszczalną sytuację, w której art. 15 zzr i art. 15 zzs ustawy o covid-19 miały moc obowiązującą jedynie wobec uprzywilejowanej grupy obywateli, odpowiednio poinformowanej przez właściwe organy o biegu terminów, 4) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia informacji na temat stanu zdrowia skarżącej. Mając to na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 t.j.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Kolegium bowiem niewłaściwie oceniło wskazane przez skarżącą powody opóźnienia w wywiedzeniu odwołania od decyzji Prezydenta z [...] maja 2020 r. i niesłusznie uznało, że skarżąca nie uprawdopodobniła należycie braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Skarżąca, domagając się przywrócenia terminu, powinna była więc dopełnić czynności, dla której określony był termin oraz zachować siedmiodniowy termin od ustania przyczyny uchybienia terminu do jej wniesienia. Spełnienie tych warunków w sprawie niniejszej jest bezsporne. Skarżąca wskazała bowiem, że o przedłużonym terminie na wniesienia odwołania dowiedziała się 10 listopada 2020 r., wskazała też na okoliczności temu towarzyszące. Ponadto, wraz z wniosek o przywrócenie terminu wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta. Sporne pozostaje, czy skarżąca zdołała uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, przy czym zgodnie z wolą ustawodawcy warunkiem przywrócenia terminu jest jedynie uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie przez stronę braku winy w uchybieniu terminowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 850/20, LEX nr 3165314 i wyroki w nim wskazane). Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że uprawdopodobnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu nie może ograniczać się jedynie do niczym niepopartych samych twierdzeń strony. Podkreślić należy i to, że badanie okoliczności braku winy zainteresowanej w uchybieniu terminowi powinno być każdorazowo odniesione do indywidualnych, specyficznych dla sprawy uwarunkowań (por. wyrok NSA z 16 marca 2017 r., II OSK 1822/15, publ. CBOSA). W tym kontekście Sąd wyjaśnia, że skarżąca jest niespełna [...]-letnią, bezdzietną panną. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji i pomocy. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a jej stan zdrowia uniemożliwia samodzielne funkcjonowanie. Strona leczy się z [...],[...],[...] i [...]. Przeszła operację [...], ponadto jest po [...] i operacyjnej korekcie [...]. Między innymi te okoliczności zadecydowały, że decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Prezydent przyznał skarżącej pomoc w formie usług opiekuńczych w zakresie m.in. podstawowych zakupów, pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowania posiłków, czy wreszcie w załatwianiu spraw urzędowych. Oceniając konkretne okoliczności tej sprawy nie sposób pominąć także i tego, że termin do złożenia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta z [...] maja 2020 r. nr [...] obejmował stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-COV-2. Mimo to, zawarte w decyzji pouczenie o prawie i terminie do wniesienia odwołania nie zawierało informacji o tym, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o covid-19). Brak było także pouczenia co do tego, że odwołanie nie musi zawierać uzasadnienia. Tymczasem ta ostatnia okoliczność była jedną z przesądzających o treści postanowienia Kolegium odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Faktem powszechnie znanym, a więc zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagającym dowodu jest to, że w początkowym okresie obowiązywania obostrzeń spowodowanych pandemią koronawirusa w Polsce wprowadzono szereg ograniczeń, które utrudniały lub uniemożliwiały dokonywanie czynności życia codziennego, w tym nadawanie korespondencji w placówkach pocztowych. Rację należy przyznać skarżącej, że rozprzestrzenianie się wirusa wytworzyło sytuację nadzwyczajną, która odcisnęła piętno także na funkcjonowaniu instytucji państwowych i samorządowych. Jak wskazywała skarżąca w skardze, co prawda Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. świadczył na jej rzecz usługi opiekuńcze, lecz w zmniejszonym niż zwykle wymiarze: w co drugi dzień powszedni zamiast codziennie i przez trzy godziny zamiast przez cztery godzinny dziennie. Ponadto skarżąca wskazywała, że zgodnie z poleceniem Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. wydanym w sprawie realizacji usług opiekuńczych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa poinformowano pracowników opieki społecznej, że należy świadczyć usługi opiekuńcze poprzez wykonywanie podstawowych, niezbędnych czynności (...) bez konieczności kontaktu z osobą, której świadczone są usługi. Wskazane okoliczności, a dodatkowo uzasadniona – w kontekście zaleceń unikania kontaktu z innymi przez osoby znajdujące się w grupie osób o podwyższonym stopniu ryzyka zakażenia COVID-19, do których skarżąca niewątpliwie się zaliczała - obawa skarżącej o swoje zdrowie i życie, uprawdopodabniały- w ocenie Sądu - brak jej winy w uchybieniu terminu. Organ odwoławczy nie dokonał więc należytej oceny przedstawionych we wniosku okoliczności w kontekście braku winy strony w uchybieniu terminu, spowodowanej między innymi zaniechaniem rozważenia przez SKO okoliczności związanych ze stanem zdrowia skarżącej w szczególnym okresie związanym z ogłoszeniem na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, które mogły rzutować na jej zachowanie, a także określonych zasad funkcjonowania instytucji w tym czasie, co doprowadziło do nadmiernego rygoryzmu w jego działaniu przy rozstrzyganiu wniosku. Z tych względów Sąd uznał, że Kolegium nie sprostało wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązkom dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oceny na podstawie całokształtu wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. SKO naruszyło także art. 8 k.p.a. zobowiązujący do prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie nie uwzględnia ich żądań. Argumentację tę wzmacnia - w ocenie Sądu - charakter decyzji, od której odwołuje się skarżąca. Instytucja przywrócenia terminu jest bowiem instrumentem tworzącym warunki realizacji prawa do sądu. Jakkolwiek faktem jest, że instytucja ta ma charakter wyjątkowy, to jednak zważywszy na cel jej ustanowienia i realizowaną przez nią funkcję - gwarancja ochrony interesu strony, w sytuacji braku jej winy w uchybieniu terminu - jej stosowanie nie może być w całkowitym stopniu podporządkowane porządkującej funkcji procedury (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2021 r., II GZ 17/21, LEX nr 3145048). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. W toku ponownego rozpoznania wniosku organ, będąc związanym wyrażoną powyżej oceną prawną, ponownie rozstrzygnie w przedmiocie wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mając na względzie sytuację życiową i zdrowotną skarżącej, specyfikę ogłoszonego na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii oraz związane z tym uprawdopodobnienie, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącej. Przy tej ocenie należy uwzględnić m.in. okoliczności przebiegu pandemii, informacje podawane o pandemii, apele i informacje władzy publicznej w tym zakresie.