VIII SA/Wa 229/22

Dnia 28 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. P. i K. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako organ odwoławczy lub SKO) po rozpoznaniu odwołania T.G.od decyzji Wójta Gminy J.(dalej jako organ I instancji) Nr [...] z 18 listopada 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchyliło w całości w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. 6 lutego 2019 r. K. P. i W. P. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z jego nadbudową i rozbudową na działce nr [...] w miejscowości J.. Decyzją z 18 listopada 2021r. znak: [...] Wójt Gminy J. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy p.n. "zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z jego nadbudową i rozbudową położonego na działce ew. nr [...] obręb J." określając rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych a także linie rozgraniczające teren inwestycji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów odrębnych i z warunkami będącymi wynikiem przeprowadzonych uzgodnień, a ustalenia niniejszej decyzji uwzględniają wniosek inwestora. Według Organu wszelkie okoliczności objęte prowadzonym postępowaniem, mające wpływ na ustalenie warunków zabudowy zostały wyjaśnione. Organ podkreślił również, że zarzuty, zastrzeżenia, wnioski i wszelkie uwagi wnoszone przez strony postępowania nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji i wpływu na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Odwołanie od w/w decyzji złożył T.G. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając: • Warunki zabudowy zostały wydane niezgodnie z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie t.j. Dz.U. z 2019.1065 – tj. usytuowanie budynku – odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną). • Ekspertyza techniczna – planowanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumianej jako podjęcie bądź zaniechanie w nim działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.) – brak ekspertyzy przeciwpożarowej wymaganej w przypadkach zmiany użytkowania budynku usytuowanego przy lub niedaleko granicy działki, Wskazaną na wstępie decyzja z 10 lutego 2022 r. znak: [...] Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy J. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa), tych uchybień nie można było naprawić w trybie art. 136 kpa i dlatego na podstawie art. 138 § 2 kpa należało decyzję organu pierwszej instancji uchylić i przekazać do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ wskazał na następujące uchybienia w zakresie przedłożonego raportu. W pierwszej kolejności SKO zwróciło uwagę możliwość niezgodności istniejących zabudowań, z tym jakie są ujawnione w rejestrze gruntów i budynków oraz na mapie zasadniczej. Wg. danych z rejestru prowadzonego przez Starostę R. wynika, że działka nr. [...] jest zabudowana trzema budynkami, tj.: mieszkalnym o powierzchni zabudowy wynoszącej 110 m kw., budynkiem magazynowym o powierzchni zabudowy 107 m kw. oraz budynkiem magazynowym o powierzchni zabudowy 39 m kw. Dane te na wezwanie Kolegium potwierdził organ I instancji. Zgodnie z mapą załączoną do akt sprawy, wszystkie te budynki są wolnostojące. Natomiast wg wnioskodawców dwa budynki magazynowe są budynkami gospodarczymi (zmiana sposobu użytkowania). Opisując ich parametry wyjaśniono, że długość całego budynku wynosi 28,35 m, a szerokość 6,35 m. Dane te korespondują z przedłożonym rzutem parteru jak też szkicami elewacji (inwentaryzacją). Taki stan rzeczy, wg SKO może świadczyć o niezgodności istniejących zabudowań, z tymi jakie są ujawnione w rejestrze gruntów i budynków oraz na mapie zasadniczej. Ponadto, SKO uznało, że dane zawarte we wniosku są sprzeczne z planowanym zamierzeniem budowlanym. Skoro obecnie powierzchnia zabudowy budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy wynosi 107 m kw., to z jakich przyczyn nie ulegnie ona zmianie po planowanej rozbudowie. Wątpliwości SKO w tym zakresie są tym większe, że przedstawione w piśmie z 29 października 2019 r. dane dotyczące długości i szerokości budynku nie ulegną zmianie. Podsumowując SKO uznało, że wniosek inwestorów zawiera nieścisłości, a w części cechuje się wręcz wewnętrzną sprzecznością. Kolejne wątpliwości organu odwoławczego dotyczą analizy, która została opracowana zarówno w formie graficznej jak i tekstowej jednak według SKO sposób jej wykonania narusza zasady określone w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 marca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Na kopii mapy zasadniczej oznaczono jako granice terenu objętego wnioskiem działkę nr [...] (punktami A – D). Wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany. Jego granica przebiega od ok. 126 m do ok. 150 m od granicy działki przeznaczonej pod inwestycję, choć wg części opisowej jest ona wyznaczona w granicach 126 m od granic działki objętej wnioskiem. Ponadto, autor analizy nie skonkretyzował zabudowy na działce nr [...] oraz w części graficznej analizy naniesiono numery budynków, których brak jest w części opisowej (np. budynek nr [...],[...],[...] a w części opisowej znajdują się po dwa budynki o identycznej numeracji. SKO zwróciło również uwagę na uchybienie w opisie zabudowy pod kątem występujących wartości odnoszących się do szerokości elewacji frontowej. Na str. 11 analizy stwierdzono, że w obszarze występują budynki o szerokościach elewacji frontowych od 5 m do 27,5 m. Z zestawienia tabelarycznego dane te jednak nie wynikają, gdyż szerokości są mniejsze. Podobnie przedstawia się kwestia danych odnoszących się do górnej krawędzi elewacji frontowej. Wątpliwości Kolegium budziła także sama poprawność danych zamieszczonych w tabelach jakie znalazły się w analizie urbanistycznej. SKO analizując parametry dotyczące 48 budynków mieszkalnych stwierdziło, że jedynie w przypadku 5 z nich zawarto inne dane niż w pozostałej części tabeli więc należy ponownie ocenić poprawność tych danych w oparciu o dokumentację źródłową oraz wizję w terenie, aby jednoznacznie stwierdzić czy odpowiadają rzeczywistemu (faktycznemu) stanowi rzeczy. Zastanawiające było również dla SKO, że prawie wszystkie budynki (za wyjątkiem 1, 2, 3, 7, 8) umieszczone w kolumnie 1 tabeli posiadają dokładnie takie same parametry: ilość kondygnacji – II; szerokość elewacji frontowej – 4; geometria dachu/kąt nachylenia – dwuspadowy 45 stopni, kierunek kalenicy w stosunku do frontu działki – równoległy; linia zabudowy od pasa drogowego - 7,5. Analogicznie wygląda sytuacja w przypadku dwóch pozostałych kolumn tabeli. Prawie wszystkie budynki (za wyjątkiem bud. nr 1, 2, 3, 7, 8) umieszczone w kolumnie 2 tabeli posiadają dokładnie takie same parametry: ilość kondygnacji – II; szerokość elewacji frontowej – 8,5; wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej – 3,5; geometria dachu/kąt nachylenia – dwuspadowy 40 stopni, kierunek kalenicy w stosunku do frontu działki – równoległy; linia zabudowy od pasa drogowego - 10. Prawie wszystkie budynki (za wyjątkiem bud. Nr 1, 2, 3, 7, 8) umieszczone w kolumnie 3 tabeli posiadają dokładnie takie same parametry: ilość kondygnacji – II; szerokość elewacji frontowej – 10; wysokość górnej granicy krawędzi elewacji frontowej – 4; geometria dachu/kąt nachylenia – dwuspadowy 40 stopni, kierunek kalenicy w stosunku do frontu działki – równoległy; linia zabudowy od pasa drogowego - 3,0. Zdaniem Organu prawdopodobne jest, że dane zostały w większości przypadków powielone niejako automatycznie (w sposób nieodzwierciedlający rzeczywistego stanu rzeczy), o czym można się przekonać dokonując prostego zestawienia danych z tabeli z treścią mapy stanowiącej załącznik graficzny analizy – oczywiście tych danych, które można odczytać z mapy, np. zestawienie parametru szerokości elewacji frontowej danego budynku z pomiarami w tym zakresie dokonanymi na mapie stanowiącej część graficzną analizy. Wątpliwości Kolegium budzi także wyznaczenie przez autora analizy linii zabudowy dla wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym posadowionych przy ul. L.. W części tekstowej analizy autor stwierdził jednak, że nie ma prawnych możliwości wyznaczania linii zabudowy od innych dróg a niżeli publicznych, a ul. L. taką nie jest. Z tego względu odstąpiono od wyznaczenia tego parametru dla planowanej zabudowy. SKO podkreśliło, że organ urbanistyczno – architektoniczny zobowiązany jest do wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem SKO kwestia ta nie tyle wymaga szerszego uzasadnienia przez organ I instancji, jak zajęcia jednoznacznego stanowiska tzn. czy w niniejszej sprawie istnieje potrzeba wyznaczania linii zabudowy od strony ogólnodostępnej drogi wewnętrznej (ul. L. ), a jeśli tak to czy ma to być linia obowiązująca, czy też nieprzekraczalna. Jeśli zaś z analizy taka potrzeba by nie wynikała, to należy to jednoznacznie stwierdzić. Kolegium zwróciło również uwagę na analizę urbanistyczną, która ma wykazywać wymiary i wskaźniki, a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym jak również wyliczeń matematycznych. W opracowanej w niniejszej sprawie analizie elementów takich zabrakło według SKO. Nie wiadomo jaki jest średni wskaźnik zabudowy, czy też średnia szerokość elewacji frontowej. Nie wiadomo też na podstawie jakich konkretnie przepisów ustalono parametry dla planowanej zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy urbanistycznej ale wyniki te powinny stanowić swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy urbanistycznej. Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie załącznik do decyzji tych cech nie wypełnia. Kolegium negatywnie oceniło także ustalenia Organu I instancji odnoszące się do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 – istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu. We wniosku inwestor określił m.in. zapotrzebowanie w energię elektryczną i wodę, ale nie załączył oświadczeń gestorów sieci o możliwości zapewnienia ich dostaw. Kolejną wątpliwością było ustalenie warunku szerokości elewacji frontowej w zakresie od 16 m do 18 m, co według SKO nie jest zgodne z intencją wnioskodawców wg. których obecnie budynek ma elewację o szerokości 28, 35 m, a zmiana sposobu użytkowania, rozbudowa i nadbudowa dotyczyć ma jego części na szerokości 12 m. SKO podkreśliło, że ustalony przez organ parametr wydaje się sprzeczny z zamierzeniem inwestora. Ponadto, Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja znajduje się na terenach udokumentowanych złóż wód podziemnych, zatem zdaniem SKO konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji z właściwym organem administracji geologicznej. Sprzeciw od w/w decyzji złożyli K. P. i W. P. wnosząc o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. tj. art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dalej KPA, przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że istnieją przesłanki do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji, tj. niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. tj. art. 7, 8, 12 i 77 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, czym organ naruszył zasadę działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, prowadząc postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadzące do zaniechania wydania decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podnieśli m.in., że w przedmiotowej sprawie jest to już trzecia kasacyjna decyzja organu odwoławczego i podkreślili fakt, że w każdej decyzji organ podnosi nowe nieprawidłowości, niewskazane w poprzednim rozstrzygnięciu. Według Skarżących organ II instancji mógł wezwać inwestora do uzupełnienia braków i nieprawidłowości w dokumentacji, ponieważ ich zakres nie wykraczał poza czynności, które może wykonać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Według Skarżących rozwiązanie polegające na ciągłym stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. nie tylko wydłuża czas oczekiwania przez Inwestora na wydanie decyzji ostatecznej, lecz także powoduje znaczne obciążenie samych organów. W dodatku jest sprzeczne z założeniem autorów k.p.a., którzy jako jedną z podstawowych zasad wskazali w art. 12 obowiązek działania przez organy wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Ponadto, Skarżący odnośnie legalności przedmiotowego budynku podkreślili, że dopiero teraz SKO podniosło ww. zarzut. W poprzednich rozstrzygnięciach nie budziło to wątpliwości. Taka sama sytuacja wg Skarżących dotyczy również braku oświadczeń zarządców sieci o możliwości zapewnienia dostaw energii elektrycznej czy też wody do budynku. Organ odwoławczy w żadnej poprzedniej decyzji nie wskazał powyższego braku. Skarżący uważają, że organ odwoławczy powinien od razu przeanalizować dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy i wskazać wszystkie zauważone braki i nieprawidłowości, aby Inwestor mógł je uzupełnić i otrzymać decyzję o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 329.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie decyzja wydana w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z jego nadbudową i rozbudową na działce nr [...] w miejscowości J., której inwestorami są K. P. i W. P.. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany, na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI z 2003 r., które precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że dla terenu planowanej przez Inwestorów inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie warunków zabudowy musi nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym, stosownie do § 3 rozporządzenia z 2003 r., dla zamierzonej inwestycji konieczne było przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Mając na uwadze ww. przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w upzp. Sporządzana na podstawie powyższych przepisów analiza urbanistyczno – architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, a więc wadliwość, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Należy przy tym wskazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o którym także mowa w art. art. 138 § 2 kpa, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to także w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. W aktach sprawy znajduje się sporządzona na potrzeby sprawy niniejszej analiza urbanistyczna. Sąd podziela ustalenia Kolegium, że organ I instancji nie dość wnikliwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy w zakresie prawidłowości sporządzenia rzeczonej analizy. W szczególności Kolegium zasadnie podkreśliło, iż sporządzona analiza nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, gdyż, co najistotniejsze, zabrakło w niej zinwentaryzowania istniejącej zabudowy na działce nr [...]. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest na tyle istotna, że stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., por. wyrok WSA w Kielcach z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 192/10, publ. Lex nr 674193). Obie części analizy: tekstowa i graficzna powinny być ze sobą spójne, czytelne i niebudzące wątpliwości co też zostało słusznie zakwestionowane przez organ odwoławczy. W części graficznej analizy naniesiono numery budynków, których brak jest w części opisowej. Natomiast inwentaryzacja zabudowy w obszarze analizowanym, w formie tabelarycznej budzi wiele wątpliwości, przytoczonych przez SKO i ze względu na brak załączonych stosownych dowodów Kolegium nie miało możliwości tego wyjaśnić a Sąd zweryfikować prawidłowości oceny analizy urbanistycznej. Analiza powinna wskazywać wymiary i wskaźniki a ich ustalenie ma wynikać z zawartego w części tekstowej opisu, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym i jak również wyliczeń matematycznych. W opracowanej analizie tego zabrakło. Nie ma możliwości ustalenia jaki jest średni wskaźnik zabudowy czy średnia szerokość elewacji frontowej (w jaki sposób je ustalono), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, a także na podstawie jakich przepisów ustalono parametry dla planowanej zabudowy. Wobec faktu, że inwestycja mieści się na terenie udokumentowanych złóż podziemnych (GZWP nr [...] N.)niezbędne jest też uzgodnienie projektu decyzji z organem administracji geologicznej (art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, a nie tylko uzupełnienia analizy urbanistycznej oraz uznał za konieczne wezwanie inwestora do uzupełnienia i doprecyzowania wniosku, dokonania oględzin na okoliczność zabudowy i sposobu użytkowania działki nr [...], legalności posadowionej zabudowy i jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z danymi z rejestru budynków. Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77, art. 80 oraz 107 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd wskazuje, ze przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy byłoby sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby więc zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. W świetle powyższego prawidłowo stwierdziło Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Sąd wskazuje, że konieczność powtórzenia postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw, przy czym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.