VIII SA/Wa 229/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowego "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 30 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowego gospodarowania odpadami oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z 30 stycznia 2023 r. znak: [...] Mazowiecki Wojewódki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ, MWIOŚ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm., dalej: ustawa o Inspekcji), zarządził wobec Przedsiębiorstwa Usługowego [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...] - (dalej: skarżący, strona, Spółka, [...]): 1) zbieranie odpadów realizować na podstawie wymaganego uprawnienia; 2) przetwarzanie odpadów prowadzić na postawie wymaganego uprawnienia; 3) w przypadku oddawania do użytkowania przebudowanej instalacji spełnić wymagania przepisów ochrony środowiska poprzez uzyskanie wymaganego uprawnienia. Jednocześnie organ zobowiązał stronę do niezwłocznego uzyskania wymaganego uprawnienia określonego w pkt 1 i 2 oraz wyznaczył termin 28 lutego 2023 r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w pkt 1 i 2 zarządzenia, naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że podczas kontroli, która odbyła się w Spółce w okresie od 15 listopada 2022 r. do 30 grudnia 2022 r., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, co skutkowało wydaniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W zakresie punktu 1 zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ ustalił, że kontrolowana Spółka prowadzi zbieranie, przeładunek i przekazanie odpadów komunalnych wyłącznie na podstawie wpisu do rejestru BDO w zakresie transportu odpadów. Przyjęte i zebrane odpady komunalne są czasowo magazynowane w miejscach wyznaczonych i oznakowanych na hali produkcyjno-magazynowej, a następnie poddawane procesowi przetwarzania bądź przekazywane do firm prowadzących działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania. Odnośnie do punktu 2 zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że Spółka prowadzi mechaniczno – biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia powstawał 1 lipca 2015 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 poz. 1101) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska w całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169). Stwierdzono, że instalacja do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów funkcjonująca na terenie zakładu Spółki w N. widnieje w pkt 5.3 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska i zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. u. z 2022 poz. 2556) objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Odnosząc się do punktu 3 zarządzenia organ zwrócił uwagę, że podczas kontroli ustalono, iż pismem z 29 listopada 2022 r. Spółka dokonała zgłoszenia zakończenia fazy rozruchowej linii wchodzącej w skład instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej i obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia. Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 1 P.o.s. nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą byś oddane do użytkowania jeśli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, o których mowa w ust. 2. W dniu rozpoczęcia kontroli strona posiadała nieostateczną decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej: Marszałek) z 19 maja 2022 r. nr [...] udzielającą pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie ww. instalacji. Decyzją z 16 listopada 2022 r. znak [...] Minister Klimatu i Środowiska uchylił ww. decyzję Marszałka i odmówił udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Strona do dnia zakończenia kontroli nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego. Jednakże po zakończeniu kontroli wycofała swoje zgłoszenie. Ponieważ zgłoszenie w trakcie kontroli nie zostało wycofane i zostało zbadane oraz opisane w protokole kontroli musiało zostać ujęte w zarządzeniu pokontrolnym, jednakże warunkowo. Pismem z 2 marca 2023 r. Przedsiębiorstwo Usługowego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zaskarżyło zarządzenie pokontrolne w części tj. w zakresie pkt 1-2 , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 2 w sposób niezgodny z ustaleniami kontroli nr [...], która zgodnie z protokołem kontroli obejmowała okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2022 r., a zatem okres, w którym skarżący posiadał obowiązujące pozwolenie zintegrowane udzielone decyzją Marszałka z 25 maja 2022 r., brak było zatem podstaw do formułowania naruszeń w działalności skarżącego oraz wydania zarządzenia pokontrolnego w pkt. 2; 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji w zw. z art.. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 § 1k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w pkt 1 na podstawie ustaleń kontroli, które nie mogą być uznane za naruszenia w działalności skarżącego; w szczególności w zaskarżonym zarządzeniu organ nie uwzględnił okoliczności dotyczących: a. zmian stanu prawnego w obszarze zgód na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów; b. posiadania pozwolenia na zbieranie odpadów we wcześniejszym okresie działalności; c. przewlekłego działania organu przy rozpatrywaniu wniosku o wydanie zezwolenia; d. braku zawinienia Spółki oraz dołożenia wszelkich starań w celu uzyskania pozwolenia. 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 1 z naruszeniem zasady ochrony praw nabytych, w sytuacji w której wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów skarżący a) złożył z odpowiednim wyprzedzeniem, b) dotyczył kolejnego okresu korzystania ze środowiska, a dotychczasowa działalność była prowadzona na podstawie zezwolenia obejmującego poprzedni okres co odpowiada warunkom do wydania pozwolenia, a zatem spełnione zostały wszelkie przesłanki do usprawiedliwionego przekonania o nabyciu prawa tj. uzyskaniu zezwolenia; 4) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 2, na podstawie ustaleń kontroli, które nie mogą być uznane za naruszenia w działalności skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części – w zakresie pkt 1 i 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r. poz. 259, dalej: p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: - postanowienia Marszałka z 4 stycznia 202 r. o zawieszeniu postępowania z urzędu; - postanowienie MWIOŚ z 9 maja 2022 r.; - pisma Ministerstwa Klimatu i Środowiska z 2 grudnia 2012 r. Rozwijając postawione zarzuty strona wskazała m.in., że organ zgodnie ze stanem rzeczywistym ustalił, iż posiadała ona w okresie 1 stycznia 2021 r. do 30 września 2022 r. obowiązujące pozwolenie zintegrowanej udzielone decyzją Marszałka z 19 maja 2022 r., której to został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jednakże z nieznanych skarżącemu przyczyn organ włączył również do ustaleń stanu faktycznego również okoliczności, które miały miejsce po 30 września 2022 r. Ustalenia te należało uznać za wychodzące poza określony w protokole kontroli okres. Skarżący wskazał również, iż po okresie objętym kontrolą Minister Klimatu i Środowiska wydał 16 listopada 2022 r. decyzję uchylająca decyzję Marszałka z 19 maja 2022 r. i odmawiającą wydania Spółce pozwolenia zintegrowanego, z uwagi na wymierzenie jej administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194. W ocenie skarżącego z uzasadnienia zaskarzonej decyzji wynika, że była to jedyna podstawa do odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego. Przyczyną braku posiadania obowiązującego uprawnienia do gospodarowania odpadami jest trzykrotna zmiana stanu prawnego w obszarze zgód odpadowych oraz przewlekłe prowadzenie postępowań w przedmiocie wniosków Spółki o wydanie pozwolenia. Okoliczności te nie zostały uwzględnione przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego w zakresie pkt 2. W odpowiedzi na skargę MWIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał uzasadnienie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu oraz ustosunkował się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostały punkty: 1, 2 zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ z stycznia 2023 r. r., znak: [...] Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanego podmiotu określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki: NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12, publ. Lex nr 1219173, z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 538/19). Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ale prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3236/18, publ. Lex nr 2763705). Materialnoprawną podstawą kontrolowanego zarządzenia był art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji, w myśl którego na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Osoby te w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W orzecznictwie wskazuje się, że zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych (tak wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Op 322/20, CBOSA), które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 383/20 oraz powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Nadto za możliwością zaskarżenia czy wywodzenia statusu strony przemawia fakt, że wydanie zarządzenia pokontrolnego skutkuje powstaniem stosunku administracyjnoprawnego. Jeżeli kontrola dotyczyła działalności danej osoby fizycznej, ona sama jest adresatem zarządzenia pokontrolnego i podmiotem zawiązanym. Jeśli kontrolowana jednostka organizacyjna ma złożoną strukturę (np. wielozakładowe przedsiębiorstwo państwowe), należy uznać, że adresatem jest kierownik tej wyodrębnionej części jednostki, w której w toku kontroli stwierdzono uchybienia. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy jest - obok decyzji administracyjnej wymienionej w pkt 2 tego przepisu i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którym mowa w pkt 3, jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy). Wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Cel zarządzenia pokontrolnego można scharakteryzować jako przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18, CBOSA). Reasumując zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy. Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności. Stąd też w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. Zatem stan faktyczny sprawy ustala się na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Z kolei, sąd dokonując oceny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska. Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy, sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Podkreślić również trzeba, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, CBOSA). Wracając na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kontrola w zakładzie zarządzanym przez skarżącego została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d ustawy). Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenia prawa. Istotą przeprowadzanej kontroli jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Jak wskazano powyżej dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń w zakresie wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli - decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Z kolei obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. W rozpoznawanej sprawie MWIOŚ przeprowadził kontrolę nie odstępując od wymogów art. 9 i następnych rozdziału 3 ustawy, a następnie z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzony został protokół, przy czym załącznikiem do protokołu kontroli był także protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną sporządzoną w dniu 15.11.2023 r. oraz oświadczenie Prezesa Zarządu o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie kontroli. Protokół kontroli został podpisany przez upoważnionego inspektora, kontrolowany odmówił podpisania protokołu kontroli (art. 11 ust. 2 ustawy). Spółka przedstawiła swoje stanowisko w trybie art. 11 ust. 3 ustawy w piśmie z 5 stycznia 2022 r. (prawidłowo 2023 r.), podnosząc że nie zgadza się z formułowanymi przez organ naruszeniami zawartymi w części 2 protokołu kontroli, wyjaśniając, iż przyczyny braku posiadania przez Spółkę obowiązującego uprawnienia do gospodarowania odpadami związane są ze zmianami stanu prawnego w obszarze zgód odpadowych, które wymusiły modyfikację obowiązujących decyzji, a brak uzyskania pozwolenia zintegrowanego spowodowany jest przewlekłym rozpatrywaniem wniosków. Strona odniosła się również do pozytywnego postanowienia MWIOŚ w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska oraz pozytywnego postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu do protokołu nie zostały wniesione żadne umotywowane zastrzeżenia. W zarządzeniu pokontrolnym w pkt 1 i pkt 2 organ przedstawił swoje zalecenia w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów, które winny być realizowane w oparciu o wymagane uprawnienia, wyznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu naruszeń do dnia 28 lutego 2023 r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Niewątpliwie skarżący winien legitymować się zezwoleniem na prowadzenie tego rodzaju działalności. Z ustaleń organu wynika natomiast, że spółka prowadzi zbieranie, przeładunek i przekazanie odpadów komunalnych na podstawie wpisu do rejestru BDO w zakresie transportu odpadów, nie posiadając stosownych zezwoleń. Również nie posiada pozwolenia zintegrowanego w zakresie instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. W protokole kontroli wskazano również, że Minister Klimatu i Środowiska decyzją z 16 listopada 2022 r. znak: [...] uchylił decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 19 maja 2022 r. i odmówił skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Zatem w dniu zakończenia kontroli Spółka nie posiadała wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy powinna uzyskać na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów – zezwolenie. Sam fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie jest tożsamym z uzyskaniem takiego zezwolenia. Art. 41 ust. 1 ustawy wymaga uzyskania zezwolenia. Również użytkowanie instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania odpadów wymaga uzyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego (art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Skoro skarżący nie uzyskał stosownych zezwoleń, to organ prawidłowo wydał zarządzenia pokontrolne. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 202/20). Stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W orzecznictwie wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2747/14). Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Należy pamiętać, że z przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Okoliczność przewlekłego działania organów administracji celem uzyskania pozwolenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podobnie kwestia zmiany stanu prawnego, która niewątpliwie negatywnie wpływała na podjęte działania przez Spółkę nie może skutkować na treść prawidłowo podjętych działań organu w zaskarżonym zarządzeniu. Końcowo podkreślenia wymaga, że na dzień zakończenia kontroli i datę wydania zarządzenia pokontrolnego skarżąca nie legitymowała się stosownymi pozwoleniami. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.