VIII SA/Wa 23/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "MWINB") Nr [...] z [...] listopada 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...] z [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo wnioskodawcy w sprawie dotyczącej składowania paszy w silosie, znajdującym się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. G. [...]. Organ I instancji ustalił, iż działka nr ewid. [...], położona w miejscowości B., stanowi własność Z. S., natomiast działka nr ewid. [...] stanowi własność W. B. i S. B.. W odpowiedzi na wezwanie PINB z [...] września 2021r., Z. S. wskazał, że od 1997r. składuje on pasze dla krów (na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego o profilu hodowla krów) w postaci pryzm, a nie w silosach. Jego zdaniem, zastoiny wody na polu należącym do W. B. tworzą się z uwagi na częste i obfite opady w 2021 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2021r. PINB, działając na podstawie art. 61 a § 1 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; dalej: "P.b."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie składowania paszy w silosie znajdującym się na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gm. G. [...]. Organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania z uwagi na "inne uzasadnione przyczyny". Zauważył, że pasza dla krów składowana jest na działce o nr ew. [...] w postaci pryzm paszowych, a nie silosów na paszę. Tymczasem pryzma paszowa nie stanowi budowli o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b. Pismem z dnia [...] października 2021r. skarżący złożył zażalenie na ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż na skutek dużych opadów deszczu pole należące do skarżącego (znajdujące się na działce nr [...] oraz na całej długości pryzmy paszowej) nie nadaje się do uprawy, ponieważ jest ono zalewane przez ściekającą na nie wodę. Zauważył, że jako bezpośredni sąsiad, nie wyraża zgody aby taka pryzma powstała przy jego działce. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] listopada 2021 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów tj. art. 61 a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, iż przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego tj. o charakterze podmiotowym i przedmiotowym oraz "inne uzasadnione przyczyny", szczegółowo je opisując. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji odnośnie charakteru inwestycji i kwalifikacji robót budowlanych ma charakter merytoryczny, a to może nastąpić we wszczętym już postępowaniu. Dalej wyjaśnił, iż przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Następnie przytoczył brzmienie art. 53a ust. 1 P.b . Wywiódł, że dodanie powyższego przepisu przesadza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też za zasadną uznał odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego. Skargę na powołane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o jego uchylenie, jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia PINB z [...] września 2021r. Autor skargi wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 75 §1, 77 §1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy i błędne ustalenie, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na "inne uzasadnione przyczyny"; błędne ustalenie, że pasza dla krów składowana przez Z. S. na działce o nr ewid. [...] w postaci pryzm paszowych, a nie silosów na paszę nie stanowi budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 P.b.; 2) art. 53 a ust. 1 P.b. przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na błędnym przyjęciu, że postępowanie w niniejszej sprawie może zostać wszczęte jedynie z urzędu, a zatem o tym, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu decyduje organ właściwy w sprawie, o ile stwierdzi ku temu przesłanki, zaś okoliczności wskazywane przez osoby trzecie jakkolwiek powinny podlegać ocenie organu, nie są dla niego wiążące i nie zawsze będą skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie PINB nie naruszają przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie obu postanowień. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w sprawie składowania paszy w silosie znajdującym się na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gm. G. [...]. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, może to uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu. W tym miejscu należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem [...] września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po [...] września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 P.b oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie należy wyjaśnić, że powyższe nie oznacza, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Może bowiem stanowić on swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżący złożył w kontrolowanej sprawie wniosek [...] września 2021r. (data wpływu do PINB), to wskazane w nim żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem opisanej wcześniej zmiany Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, prawidłowo zmodyfikował jego uzasadnienie, uznając, że w tej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić "z innej przyczyny", tj. z tego względu, że przepis szczególny dopuszcza wszczęcie takiego postępowania wyłącznie z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Zasadnym jest zatem orzeczona odmowa wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.