VIII SA/Wa 232/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Starosta Powiatu w K. (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") działając na podstawie art. 9 ust 1 pkt. 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt. 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia") orzekł o uznaniu J. W. (dalej także jako "strona", "odwołujący się" lub "skarżący") za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż strona spełnia warunki niezbędne do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Od powyższej decyzji strona reprezentowana przez radcę prawnego złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji Starosty w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji przy wydaniu decyzji naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazał, że opóźnienie wniosku o rejestrację wynikało z przewlekłości organu rentowego – ZUS prowadzącego postępowanie strony w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy. W dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył wniosek o rentę, a orzeczenie lekarza orzecznika ZUS wydane zostało [...] sierpnia 2020 r. Z uwagi na treść wydanego orzeczenia odwołujący się był przekonany, że zostanie wydana decyzja przyznająca prawo do renty, jednak w dniu [...] listopada 2020 r. została mu doręczona decyzja odmowna. Skarżący wyjaśnił, że gdyby organ rentowy wydał decyzję odmowną w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia lekarza orzecznika i bezwłocznie ją doręczył, to wówczas miałby możliwość zarejestrowania się w okresie, w którym posiadałby wymagany okres 365 dni okresów zaliczanych do przyznania prawa do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed rejestracją w urzędzie pracy. Zdaniem odwołującego się brak jest korelacji między przepisami dotyczącymi przyznawania prawa do renty a przepisami dotyczącymi nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie strony, zasadnym byłoby liczenie okresu 18 miesięcy od daty, w której ZUS winien wydać decyzję. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 i ust. 7 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia wskazując, że przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wojewoda przytoczył również treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2020 r., poz. 667). W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy zauważył, że rejestracja strony nastąpiła z dniem [...] listopada 2020 r., tj. z dniem zgłoszenia się przez skarżącego do właściwego powiatowego urzędu pracy i złożenia wymaganych przepisami prawa oświadczeń, zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami. W związku z powyższym, Starosta prawidłowo orzekł o uznaniu strony z dniem [...] listopada 2020 r. za osobę bezrobotną. Tym samym od tego dnia należało liczyć okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżącego. Wojewoda ustalił, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżącego w urzędzie pracy, wynosi mniej niż 365 dni. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, to w przypadku strony okres od [...] maja 2019 r. do [...] listopada 2020 r. Skarżącemu do okresu uprawniającego do zasiłku został zaliczony okres zatrudnienia w [...] S.A. od [...] maja 2019 r. (tj. od pierwszego dnia badanego okresu) do [...] maja 2019 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, tj. 15 dni oraz okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego po ustaniu ubezpieczenia od [...] czerwca 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r., ponieważ podstawę wymiaru świadczenia stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, tj. 319 dni. Tym samym, skarżący udokumentował 334 dni zaliczane do okresów uprawniających do zasiłku i nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Wojewoda podniósł, że urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i inne osoby poszukujące pracy na zasadach równości i dobrowolności. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia jedynie precyzują okres jaki jest badany w celu ustalenia uprawnień zasiłkowych. To osoba rejestrująca podejmuje decyzję kiedy dokona rejestracji jako osoba bezrobotna. Argumentacja skarżącego podnoszona w odwołaniu, że zarejestrował się w urzędzie pracy dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. z uwagi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ rentowy nie może stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Decydujące znaczenie dla ustalenia uprawnień zasiłkowych ma dzień dokonania rejestracji w urzędzie pracy. Z akt sprawy nie wynika by odwołujący się przed dniem [...] listopada 2020 r. próbował rejestrować się jako osoba bezrobotna. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie wykluczają rejestracji jako bezrobotny osoby, która dopiero ubiega się o przyznanie prawa do renty, jednak go jeszcze nie nabyła. Przepisy ww. ustawy przewidują sytuację gdy osoba zarejestrowana jako bezrobotny nabędzie prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Kwestie zbiegu do świadczeń regulują przepisy art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia. W przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez skarżącego w odwołaniu, że opóźnienie w rejestracji nastąpiło bez jego winy i badany okres 18 miesięcy należy liczyć od końca terminu, w którym organ rentowy powinien wydać decyzję o odmowie przyznania renty, tj. od [...] września 2020 r. Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie przewidują możliwości zmiany ram czasowych badanego okresu. Przepisy dotyczące warunków przyznania zasiłku dla bezrobotnych wskazane w ww. ustawie nie mają charakteru uznaniowego. Skarżący nie udokumentował wymaganej liczby dni do przyznania prawa do zasiłku, zatem organ odwoławczy nie ma możliwości prawnych wyjątkowego uznania, że strona taki zasiłek może otrzymać. Przyznanie zasiłku osobie bezrobotnej, która warunków do jego przyznania nie spełnia, byłoby złamaniem prawa i w konsekwencji prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Autor skargi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez odmowę przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy opóźnienie wniosku o rejestrację wynikało z przewlekłości organu rentowego – ZUS prowadzącego postępowanie strony w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy; 2. art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez taką interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, która prowadzi do pozbawienia prawa do świadczeń w sytuacji, gdy opóźnienie z rejestracją w urzędzie pracy spowodowane jest działaniem organów państwa wobec których obywatel działał z zaufaniem; 3. art. 67 ust. Konstytucji stanowiącym, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej winy i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego poprzez taką interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, która prowadzi do pozbawienia prawa do świadczeń w sytuacji, gdy opóźnienie z rejestracją w urzędzie pracy spowodowane jest działaniem organów państwa wobec, których obywatel działał z zaufaniem. II. przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, a w konsekwencji naruszenia zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów Państwa 2. art. 6, art. 7, art. 15 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób pobieżny i dowolny oraz zaniechanie przez organ odwoławczy ustalenia prawdy obiektywnej i nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącego, a w konsekwencji zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy na nowo w jej całokształcie, a przejawiające się w pominięciu oceny sytuacji życiowej skarżącego, a w szczególności jego sytuacji materialnej i pozostawania przez niego bez finansowego wsparcia ze strony Państwa jak również pominięcie, że opóźnienie w zarejestrowaniu się skarżącego w urzędzie pracy pozostawało w związku ze zwłoką w wydaniu przez organ rentowy decyzji w przedmiocie renty z tytułu niezdolności do pracy; 3. art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty pomimo, że narusza ona przepisy prawa i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji niezgodnej z porządkiem prawnym, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi w obszerny sposób przedstawił argumentację w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując motywy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W tej sytuacji, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie dopuściły się również takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji decyzja organu administracji publicznej może zostać uchylona przez sąd administracyjny. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty orzekającą o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tymi przepisami prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli udokumentuje, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania legitymuje się co najmniej 365 – dniowym okresem uprawniającym do zasiłku, do którego to okresu podlega zaliczeniu okres zatrudnienia, w którym bezrobotny osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (...). Do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia zalicza się również przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania m.in. świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tego świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że rejestracja skarżącego jako bezrobotnego, nastąpiła z dniem [...] listopada 2020 r., tj. z dniem zgłoszenia się przez skarżącego do właściwego powiatowego urzędu pracy i złożenia wymaganych przepisami prawa oświadczeń. W związku z powyższym, Starosta prawidłowo orzekł o uznaniu skarżącego z ww. dniem za osobę bezrobotną. Tym samym od tego też dnia należało liczyć okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji. Prawidłowo Wojewoda ustalił, że suma okresów uprawniających do zasiłku, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji skarżącego w urzędzie pracy, wynosi mniej niż 365 dni. Okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, to w przypadku skarżącego okres od 17 maja 2019 r. do 17 listopada 2020 r. Skarżącemu do okresu uprawniającego do zasiłku został zaliczony okres zatrudnienia w [...] S.A. od [...] maja 2019 r. (tj. od pierwszego dnia badanego okresu) do [...] maja 2019 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, tj. 15 dni oraz okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego po ustaniu ubezpieczenia od [...] czerwca 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r., ponieważ podstawę wymiaru świadczenia stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, tj. 319 dni. Tym samym, skarżący udokumentował w sumie jedynie 334 dni zaliczane do okresów uprawniających do zasiłku i nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia. Słusznie Wojewoda wskazał, że urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i inne osoby poszukujące pracy na zasadach równości i dobrowolności. Żaden przepis prawa nie określa bowiem terminu czy daty, z jaką o status ten należy się ubiegać. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia jedynie precyzują okres jaki jest badany w celu ustalenia uprawnień zasiłkowych. To osoba rejestrująca się w urzędzie pracy, a więc w tym przypadku skarżący, podejmuje decyzję kiedy dokona rejestracji jako osoba bezrobotna. Argumentacja więc skarżącego, że zarejestrował się w urzędzie pracy dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. z uwagi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ rentowy nie może stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Decydujące znaczenie dla ustalenia uprawnień zasiłkowych ma bowiem dzień dokonania rejestracji w urzędzie pracy. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący przed dniem [...] listopada 2020 r. próbował rejestrować się jako osoba bezrobotna. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie wykluczają zaś rejestracji jako bezrobotny osoby, która dopiero ubiega się o przyznanie prawa do renty, jednak go jeszcze nie nabyła. Przepisy ww. ustawy przewidują sytuację gdy osoba zarejestrowana jako bezrobotny nabędzie prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Kwestie zbiegu do świadczeń regulują przepisy art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia. W przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez skarżącego, że opóźnienie w rejestracji w urzędzie pracy nastąpiło bez jego winy i badany okres 18 miesięcy należy liczyć od końca terminu, w którym organ rentowy powinien wydać decyzję o odmowie przyznania renty, tj. od [...] września 2020 r., prawidłowo Wojewoda wyjaśnił, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie przewidują możliwości zmiany ram czasowych badanego okresu, również ze względu na okoliczności niezawinione przez bezrobotnego. Przepisy dotyczące warunków przyznania zasiłku dla bezrobotnych wskazane w ww. ustawie nie mają bowiem charakteru uznaniowego. Za bezsporne należy więc uznać, że skarżący w dniu rejestracji nie udokumentował wymaganej liczby dni do przyznania prawa do zasiłku. Organy obu instancji nie miały zaś możliwości prawnych wyjątkowego uznania, że skarżący taki zasiłek może otrzymać. Przyznanie zasiłku osobie bezrobotnej, która warunków do jego przyznania nie spełnia, byłoby złamaniem prawa i w konsekwencji prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wystarczającym do odmowy przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest bowiem okoliczność, że skarżący nie legitymował się wystarczającym okresem uprawniającym do przyznania przedmiotowego świadczenia (tylko 334 dni, zamiast wymaganych 365 dni). W związku z powyższym zarzut nierozpatrzenia ponownie merytorycznie sprawy oraz nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych jest niezasadny. Nie można bowiem czynić zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania jedynie z uwagi na nieuwzględnienie przez organ odwoławczy stanowiska strony postępowania i wydania orzeczenia innego od oczekiwanego. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia w art. 71 wprost wskazują, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy orzekaniu w sprawie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Sytuacja materialna osoby bezrobotnej, jak również jej sytuacja osobista, nie są w tym przepisie wskazane, a zatem nie mogą determinować wydanego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Zauważyć również należy, że żaden przepis prawa nie zabraniał skarżącemu jako osobie oczekującej na decyzję w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy, ubiegania się o status osoby bezrobotnej. Wręcz przeciwnie, ustawodawca w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia przewidział takie okoliczności i w art. 78 określił, jak należy orzekać w razie przyznania bezrobotnemu, m.in. prawa do renty w okresie posiadania statusu. Brak działania skarżącego w sprawie rejestracji jako osoba bezrobotna w oparciu o własne błędne i subiektywne przekonanie nie pozostaje bez wpływu na stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji spełnienie ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż ustawa o promocji zatrudnienia umożliwia w każdym czasie i każdej osobie, która spełnia przesłanki do przyznania statusu osoby bezrobotnej określone w art. 2 tej ustawy, a w konsekwencji nabycie prawa do zabezpieczenia finansowego w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego też, z wskazanych wyżej przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako niezasadną.