VIII SA/Wa 233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), dalej jako k.p.a. po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak:[...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że decyzją Wójta Gminy J. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do 20 m wraz z wjazdem z drogi publicznej /ul. E./ na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości J.. Od decyzji tej odwołał się J. W. zarzucając jej naruszenie: – art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem prawa własności i uprawnień osób trzecich tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej – J. W., w sytuacji gdy inwestor posiada już zjazd z drogi publicznej na swoją posesję; – art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a i b wskazanej ustawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo niekompletnego wniosku, w sytuacji gdy jest to warunek konieczny wydania decyzji, a nieprawidłowość ta została wskazana przez organ odwoławczy; – art. 7 i 12 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego terenu lokalizacji inwestycji, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ I instancji, iż pas terenu wzdłuż istniejącej drogi wynosi 50 m2, co pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż rozpoznawał już sprawę o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W swej poprzedniej decyzji z dnia [...] września 2009 r. wskazał na potrzebę uzupełnienia złożonego wniosku oraz prawidłowo opracowaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu o część graficzną. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w kierunku prawidłowego opracowania wniosku, który obecnie spełnia wymogi przepisu art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również dokonał ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Opracowana analiza posiada zarówno część graficzną, jak i tekstową. W części graficznej analizy ustalono szerokość frontu działki, który wynosi 30 m i wyznaczono wielkość obszaru analizowanego z uwzględnieniem wielkości frontu działki. Organ odwoławczy dokonując analizy funkcji i cech zabudowy oraz zawartych w niej ustaleń stwierdził, że przyjęte wymagania dla nowej zabudowy stanowią tzw. kontynuację funkcji istniejącej w tym obszarze zabudowy oraz, że zostały spełnione łączne warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Wskazał również, iż inwestycja uzyskała pozytywne uzgodnienia z właściwymi organami (art. 53 ust. 4 ustawy). W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. (zwany dalej skarżącym) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: – przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6,7,8,80 k.p.a. polegające na nie poczynieniu w niniejszej sprawie dostatecznych ustaleń faktycznych oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także zasady pogłębiania zaufania, poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego skutkującego błędnym przyjęciem szerokości pasa gruntu na którym miał być usytuowany zjazd i przyjęcie, iż jego szerokość wynosi 50 m, gdy tymczasem rzeczywisty pomiar wskazuje na jego szerokość 30 m.; – art. 27 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ kolegialny w sytuacji gdy istniała okoliczność, która mogła wywołać wątpliwość co do bezstronności członka organu; – naruszenie art. 63 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem prawa własności i uprawnień osób trzecich tj. J. W. w sytuacji gdy inwestor posiada już zjazd z drogi publicznej, który spełnia swoje przeznaczenie, w związku z czym budowa kolejnego nie jest konieczna, a uniemożliwia korzystanie przez skarżącego ze swojej nieruchomości w wybrany przez niego sposób. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż mając na względzie tzw. kontynuację funkcji należałoby określić rzeczywistą szerokość pasa wzdłuż drogi publicznej i określenie czy na takiej odległości mogą być usytuowane dwa zjazdy do jednej posesji. Zasadnym byłoby też – zdaniem skarżącego – ustalenie, czy inwestycja budowy zjazdu jest konieczna i czy nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem terenu przyległego. Jednocześnie skarżący podniósł, iż nieruchomość J. M. posiada już jeden zjazd z drogi publicznej - należy stwierdzić, iż spełnia on swoje podstawowe zadanie i przeznaczenie. Budowa kolejnego zjazdu nie jest zatem konieczna. W jego ocenie dodatkowo usytuowanie drogi dojazdowej zgodnie z planem zabudowy, uniemożliwia wykorzystanie przez skarżącego jego nieruchomości zgodnie z jego wolą, Wskazał także, że w niniejszym postępowaniu w składzie organu kolegialnego orzekała B. M., która powinna podlegać wyłączeniu od udziału, gdyż w latach 1998-2006 pracowała jako radca prawny w Urzędzie Gminy w J.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a.. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej u.p.z.p./. Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy o której stanowi przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z jego treścią ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego. Z materiału sprawy wynika, że wskazana przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej zabudowy decyzji ustalającej jej warunki. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie spełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. Powołany przepis wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe. Stosownie do treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza zgodnie z nakazem wynikającym z § 3 rozporządzenia wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 - 5. Wyniki tej analizy, zawierające również część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu decyzja organu pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie są sprzeczne z prawem. Zdaniem Sądu organy rozpoznające sprawę podjęły decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów proceduralnych. Należy również wskazać, iż organ odwoławczy w dniu [...] września 2009 r. wydał decyzję w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W swoim rozstrzygnięciu wskazał na potrzebę uzupełnienia złożonego w niniejszej sprawie wniosku, gdyż uznał go jako niekompletny i nie spełniający wymogów przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał wówczas także na potrzebę prawidłowego opracowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wszystkich wymagań obowiązujących przepisów wraz z jej częścią graficzną. Należy stwierdzić, że analizę funkcji i cech zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem rozpoznania przeprowadzono ponownie zgodnie z wymogami przepisu art. 52 ust. 1 u.p.z.p.. Opracowana analiza daje podstawę do uznania, że wymagania dla zamierzonej zabudowy stanowią tzw. kontynuację funkcji istniejącej i tym samym nie została naruszona zasada "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ wskazał, że w analizowanym obszarze (w którym położona jest działka wnioskodawcy) istnieje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza zrealizowana w przeszłości, w większości z bezpośrednim dostępem do dróg publicznych. Dlatego też planowaną inwestycję uznał za kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru nie naruszającego jego charakteru. Organ wskazał także jak zostały ustalone poszczególne wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i podniósł, że: 1) granicę analizowanego terenu określono jako [...] – krotną szerokość frontu działki inwestora, czyli około [...] m, 2) linię zabudowy ustalono w odległości [...] m od zachodniej granicy działki stanowiącej linię rozgraniczenia z drogą gminną i stanowi uzupełnienie linii zabudowy ukształtowanej dotychczas w przebiegu drogi gminnej (nie jest sprzeczna z odrębnymi przepisami), 3) przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki na poziomie nie przekraczającym [...]% powierzchni działki, [...]% na chodniki, tarasy, dojazdy, placyki utwardzone, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie stanowiła dysonansów wysokościowych i mieści się w istniejącym przedziale (w analizowanym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa o zróżnicowanej wysokości kalenicy kształtującej się w granicach [...] m, 5) geometria dachu – przyjęto dach o kącie nachylenia w zakresie [...]0 bo w analizowanym terenie występują różnorodne spadki dachów. Te ustalenia pozwalają uznać, że analiza funkcji i cech zabudowy wykonana na potrzeby rozpoznawanej sprawy jest prawidłowa i mogła stanowić podstawę do wydania decyzji. Organ wskazał ponadto, iż wszystkie posesje w analizowanym terenie posiadają wjazdy z drogi gminnej. Zdaniem Sądu wydana w niniejszej sprawie decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (właścicieli działek sąsiednich), natomiast granice terenu objętego wnioskiem nie naruszają granic działek sąsiednich. Organ jednoznacznie wskazał również, iż realizacja i docelowe funkcjonowanie projektowanej inwestycji winno być zaprojektowane z zachowaniem interesów osób trzecich w sposób który w stosunku do nieruchomości sąsiednich nie będzie pozbawiał ich dostępu do dróg publicznych, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, nie będzie powodował uciążliwości związanych z hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi, jak i nie będzie powodować zanieczyszczenia powietrza wody i gleby. Wobec powyższego za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uniemożliwienie korzystania skarżącemu z nieruchomości w wybrany przez niego sposób w związku z budową kolejnego zjazdu z drogi publicznej. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Dlatego też nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7