VIII SA/Wa 234/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło i przekazało do ponownego rozpoznania decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia [...] marca 2008 r., zmieniającą z dniem [...] września 2007 roku decyzję nr [...] z [...] września 2007 roku przyznającą zaliczkę alimentacyjną A. i E. rodzeństwu J., reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego T. J. – dalej skarżącą, w zakresie wysokości świadczeniai przyznania zaliczki alimentacyjnej na w/w dzieci w kwocie po 170 zł na każde dziecko, na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2007 roku znak: [...] organ I instancji na wniosek skarżącej przyznał zaliczkę alimentacyjną na A. i E. rodz. J. w kwocie po 300 zł miesięcznie, na każde dziecko, na okres od dnia 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku znak: [...] organ I instancji zmienił wyżej opisaną decyzję własną z dnia [...] września 2007 roku w ten sposób, że zmienił wysokość przyznanej zaliczki alimentacyjnej z kwoty 300 zł do kwoty 170 zł. Od decyzji tej Pani T. J. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które to decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku znak: [...] uchyliło decyzję [...] z dnia [...] października 2007 roku i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na wady postępowania oraz podjętego rozstrzygnięcia, w tym brak podstawy prawnej oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku znak: [...] organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] października 2007 roku, zmieniającej wysokość przyznanej wcześniej zaliczki alimentacyjnej na dzieci A.i E. rodz. J. Postępowanie organu I instancji zakończone zostało decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku znak: [...] zmieniającą z dniem [...] stycznia 2008 roku decyzję własną z [...] września 2007 roku w ten sposób, że zmieniono wysokość przyznanej zaliczki alimentacyjnej z kwoty 300 zł do kwoty 170 zł w okresie zasiłkowym od 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku. W wyniku złożonego odwołania, w/w decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2008 roku, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Podobnie jak w przypadku decyzji z dnia [...] października 2007 roku Kolegium zwróciło uwagę na wady postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również samego rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że decyzja z dnia [...] stycznia 2008 roku nie spełniała wymogów trybu wznowieniowego i wydana została z naruszeniem art. 151 K.p.a.. W dniu 13 marca 2008 roku ponownie wznowiono postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] września 2007 roku przyznającej zaliczkę alimentacyjną na dzieci A. i E. rodz. J. W dniu [...] marca 2008 roku Burmistrz Miasta i Gminy w G., decyzją nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8, art. 10a, art. 17 i art. 18 ustawy z 22 kwietnia 2005 roku o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 23 i 24 oraz 17 a ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) 0raz art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 62 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) zmienił z dniem [...] września 2007 roku decyzję nr [...] z dnia [...] września 2007 roku przyznającą zaliczkę alimentacyjną na dzieci: A. i E. rodz. J., w zakresie wysokości przyznanego świadczenia i przyznania zaliczki alimentacyjnej na ww. dzieci w nowo ustalonej kwocie po 170 zł na każde dziecko, na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 31 sierpnia 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji podano, że dochodem rodziny od dnia 1 maja 2007 roku, oprócz dochodów ujawnionych przy składaniu wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na przedmiotowy okres zasiłkowy była również emerytura skarżącej w wysokości 524,69 zł miesięcznie. Dochód ten powinien zatem zostać uznany za uzyskany. Stwierdzono też, że nie można jednocześnie uznać za dochód utracony zmiany wymiaru czasu pracy skarżącej z całego na 1/2 etatu (z uwzględnieniem dwutygodniowej przerwy między stosunkami pracy), albowiem nie mieści się to w katalogu dochodów utraconych. Zaznaczono przy tym, że T. J. w dniu składania wniosku o ustalenie uprawnień do zaliczki alimentacyjnej kontynuowała podjęte po krótkotrwałej przerwie zatrudnienie. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że przeciętny dochód miesięczny w rodzinie wyniósł kwotę 1 324,41 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 441,47 zł netto. Tym samym, kwota przeciętnego miesięcznego dochodu w przeliczeniu na członka rodziny była wyższa od 50% kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do zaliczki alimentacyjnej, co skutkuje przysługiwaniem zaliczki w kwocie jedynie po 170 zł na każde dziecko. Od decyzji powyższej T. J. odwołała się podnosząc, że organ I instancji nietrafnie interpretuje przepisy. Skarżąca uważa, że przyznana jej emerytura w 2007 roku nie powinna mieć wpływu na uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej w okresie zasiłkowym 2007/2008. Uważa, że skoro dochód ten uzyskała w 2007 roku, to powinien on mieć wpływ jedynie na prawo do zaliczki przyznawanej na kolejny okres zasiłkowy. W przeciwnym razie te same dochody będą miały wpływ na uprawnienia w dwóch kolejnych okresach zasiłkowych, co jest dla niej niekorzystne. T. J. zaznaczyła przy tym, że emeryturę pobierała jedynie w okresie od dnia 1 maja 2007 roku do dnia 12 grudnia 2007 roku, nadto była zobowiązana do wskazania dochodów za 2006 rok. Decyzją z [...] maja 2008 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2008 roku, organ I instancji wydał decyzję, którą zmienił z dniem [...] września 2007 roku decyzję nr [...] z dnia [...] września 2007 roku przyznającą zaliczkę alimentacyjną na dzieci: A. i E. rodz. J., w zakresie wysokości przyznanego świadczenia. W podstawie prawnej decyzji powołano się na przepisy art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej, jak również na art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.. nie wiadomo zatem, który z trybów wzruszania decyzji ostatecznych organ miał zamiar zastosować w niniejszej sprawie. Z uwagi jednak na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2008 roku znak: [...] postępowanie w sprawie wznowione zostało w oparciu o art. 145 §1 pkt 5 K.p.a., dlatego też należałoby uznać, że zamiarem organu I instancji było wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151 1 pkt 2 K.p.a. Jak wyjaśniono w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 roku, przepis powyższy przewiduje jedną z rodzajów decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stanowi on, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Uchylając zatem decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na nowo. Istotą wznowionego postępowania jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się zatem tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygana. Tymczasem z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji nie uchylił lecz zmienił decyzję z dnia [...] września 2007 roku znak: [...], stwierdzając jednocześnie, że zmiana następuje z dniem 25 września 2007 roku. Kolegium zwraca jednak uwagę, że w postępowaniu wznowienowym możliwe jest uchylenie decyzji a nie jej zmiana. Ponadto w decyzji wydanej w trybie wznowienia nie jest możliwe określenie daty z przeszłości od jakiej decyzja zostaje uchylana. Zasadą jest bowiem, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne ex nunc (od momentu jej wydania), a nie z mocą wsteczną tak jak dzieje się to np. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. W ponownym postępowaniu organ I instancji dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, winien wydać decyzję odpowiadającą wymogom trybu wznowieniowego, czyli opartą na zasadach przewidzianych w art. 151 K.p.a.. Jeżeli uzna on zatem za zasadne uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej, to winien on następnie wydać nową decyzję, w której rozstrzygnie przedmiot, którego dotyczyło uchylone rozstrzygnięcie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 9 czerwca 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Podtrzymując w całości argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie jej sprawy. Podniosła, że jest samotną matką, że nie zgadza się ze sposobem wyliczenia dochodu przez MOPS w G., bowiem ta sama emerytura, z tego samego okresu, będzie doliczana również do nowego okresu zasiłkowego, który niebawem będzie obowiązywał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w R., podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga T. J. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, iż w przedmiotowym postępowaniu organ niewłaściwie zinterpretował przepisy o wznowieniu postępowania. Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest uchylenie decyzji a nie jej zmiana. Ponadto w decyzji wydanej w trybie wznowieniowym nie jest możliwe określenie daty z przeszłości od jakiej decyzja zostaje uchylana. Zasadą jest bowiem, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne ex nunc, a nie z mocą wsteczną. Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi o możliwości uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten winien być czytany łącznie z dyspozycją art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z urzędu lub na żądanie strony przed organem odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego :wyrok z dnia 28 września 200 1r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a . Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie braki postępowania wskazane przez organ odwoławczy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogą one zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie miało podstaw do orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Bezsprzeczne jest, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie wskazał zresztą, w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek, które miałyby to uzasadniać. Rzeczą organu II instancji, który co wymaga szczególnego podkreślenia rozpoznawał niniejszą sprawę po raz trzeci, było dokonanie oceny prawnej przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy w G. postępowania z uwzględnieniem wykonania wytycznych, wydanych wcześniej organowi pierwszej instancji. Organ II instancji zobowiązany był zatem do oceny ustaleń organu I instancji i wydania decyzji. Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób niewystarczający, lakoniczny, odniósł się do podstawy prawnej, na podstawie której wydano decyzję w I instancji. Przepis art. 10a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej stanowi samodzielną podstawę prawną, bez konieczności odwoływania się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, do dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w razie zaistnienia okoliczności objętych jego dyspozycją. Ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązań do ich zwrotu może nastąpić jedynie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenie, aby wykluczyć sytuację, w której w obrocie prawnym pozostawałyby sprzeczne ze sobą decyzje: przyznająca świadczenie i nakładająca obowiązek jego zwrotu. Tym samym nie można domniemywać, jak uczynił to organ odwoławczy, w jakim trybie została wzruszona decyzja ostateczna. Wydanie postanowienia w sprawie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może przesądzać o właściwej podstawie wznowienia. Z treści art. 10a wyżej cytowanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych wynika uprawnienie dla organów do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie prawa. Uznać więc należy , że w sytuacjach opisanych w powołanej normie prawnej przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 145 kpa. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że w piśmie z 3 października 2007 roku, pisanym jak twierdzi pod dyktando pracownika MOPS – u, poinformowała o zmianie swojej sytuacji finansowej. Podniosła ponadto, że wniosek jaki składała dotyczył dochodów za rok 2006 oraz, że po decyzji z [...] września 2007 roku zwracała świadczenie w wysokości ponad 600 złotych, bo tak wynikało z kolejnych decyzji a nie chciała płacić odsetek. Oświadczyła, że pracowała i pracuje jako pracownik fizyczny na pół etatu. Nadal pobiera emeryturę. Nadto zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. (wydana w następstwie wznowienia postępowania - k. 31 akt adm.) została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. (k. 43 akt adm.) uchylona niezasadnym było wydawanie kolejnego postanowienia o wznowieniu postępowania (k. 46 akt adm.). Również sposób obliczania dochodu uprawniającego skarżącą do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie błędny. Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu - to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki tak zastosowanego przepisu. Adaptując powyższe wywody do ustalonego stanu faktycznego w sprawie należy wskazać, iż organy administracji przyjmując dochód uzyskany przez skarżącą po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej do dochodu rodziny za rok 2006 (w przeliczeniu na jednego członka rodziny) dodały kwotę odpowiadającą uzyskanej emeryturze (również w przeliczeniu na członka rodziny) co dało łącznie kwotę 441,46 zł. - przekraczającą kryterium dochodowe. Tymczasem posługując się dochodem faktycznie uzyskanym po dniu ustalenia prawa do świadczenia uzyskanym w 2007 r. (8 x 524,69 – emerytura) i po dodaniu dochodu z 2006 r., dochody skarżącej wyniosły 13794,16 zł., dzieląc je przez 12 miesięcy i przez 3 osoby w rodzinie, średni dochód miesięczny na członka rodziny wyniesie 383,17 zł. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie jak w pkt 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.