VIII SA/Wa 24/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Przysusze na uchwałę Rady Gminy Jastrząb z dnia 27 listopada 2015 r. nr XII/83/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Jastrząb stwierdza nieważność załącznika nr I do zaskarżonej uchwały w: § 2 ust. 7 w zakresie nałożenia obowiązku posypywania piaskiem chodnika, § 4 ust. 2 i 4, § 14 w zakresie stwierdzenia "ponoszą też pełną odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt", § 15 ust. 1 pkt 3 w zakresie stwierdzenia "odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosowym ostrzeżeniem", ust. 3 w zakresie stwierdzenia "dotyczą także zwierząt nieudomowionych", § 19, § 20, § 21 ust. 2 i 3. W dniu [...] listopada 2015 roku Rada Gminy [...], powołując się na przepisy art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (DZ.U z 2015 roku, poz. 1515 dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (DZ.U z 2013 roku, poz. 1399 ze zm. dalej ustawa c.p.g.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 6 grudnia 2017 roku Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na przedmiotową uchwałę. Przedmiotowej uchwale zarzucał: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 ust.2 ustawy c.p.g. w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust.2 pkt 15 u.s.g. w związku § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzeniu przepisów innych aktów normatywnych poprzez: - niewskazanie obszarów deratyzacji, a także scedowaniu obowiązku wyznaczenia obszaru deratyzacji na Wójta Gminy [...] w razie wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne (§ 19) podczas gdy wyznaczenie obszaru deratyzacji należy do obowiązków rady gminy, - zamieszczenie w § 20 zapisu dotyczącego zasad ponoszenia kosztów deratyzacji poprzez wskazanie, że ponoszą je właściciele nieruchomości, które to uregulowania wykraczają poza upoważnienie ustawowe, albowiem art. 4 ust.2 pkt ustawy c.p.g. dawał radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających deratyzacji i terminów ich wprowadzania, - nałożenie w § 4 ust.4 obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów, co stanowi powtórzenie dyspozycji art. 5 ust.1 pkt 3b w związku z art. 6 ust.1 ustawy c.p.g., - bezpodstawne zamieszczenie w § 2 pkt 7 uchwały treści przepisów normatywnych ustawy c.p.g. poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy c.p.g. tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko Prokurator podniósł, że do uchwalenia regulaminu Rada Gminy została upoważniona w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy c.p.g., przy czym ust. 4 tego artykułu szczegółowo określa jakie elementy regulamin powinien zawierać. Powtarzanie przez Radę Gminy w uchwalonym regulaminie, przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest niedopuszczalne. Pozbawia bowiem akt charakteru normatywnego, czyniąc go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwiającym osiągnięcie funkcji, dla jakiej został ustanowiony. Poza tym w ocenie Prokuratora jeśli postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g., do dokonywania powtórzeń ustawowych. Zdaniem skarżącego treść zaskarżonego regulaminu – regulacje zawarte w § 3 pkt 3, § 6 pkt 15, § 8 ust.3 pkt 1 – 3, § 9 oraz w § 14 pkt 4 wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust.2 i 2a ustawy c.p.g. W art. 4 ust.2 pkt 8 tej ustawy zobligowano rady gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, Uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. Celem upoważnienia z tego przepisu było zobligowanie rad gmin do wskazywania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gmin, które ze względu na realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Przepis ten nie daje gminie podstaw do nałożenia przez gminę obowiązków na właścicieli nieruchomości związanych z deratyzacją. Bezpodstawnie zamieszczono natomiast w § 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały treści przepisów unormowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez powtórzenie zapisu art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy c.p.g. tj. obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Natomiast nałożenie w § 4 ust.4 obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów stanowi powtórzenie dyspozycji art. 5 ust.1 pkt 3b w związku z art. 6 ust.1 ustawy c.p.g. Prokurator na rozprawie w dniu 27 marca 2018 roku uzupełnił żądania skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów regulaminu - § 2 ust.7 – co do konieczności posypywania chodników piaskiem, § 4 ust.2 z uwagi na błąd językowy, § 14 po słowach ,,ponoszą odpowiedzialność za zachowania zwierząt", § 15 ust.3 dotyczącego oznakowania posesji tabliczką, ust.3 – co do zwierząt nieudomowionych, § 21 ust.2 i 3. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że w dniu [...] grudnia 2017 roku Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę [...], którą to uchwałą wyeliminowano uchwałę z dnia [...] listopada 2015 roku uwzględniając uwagi zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga organu nadzoru jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.cz.p.g., mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wypada wskazać na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tegoż rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. w sprawie IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Łd 515/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozdziale 8 Regulaminu uregulowano kwestie dotyczące deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rozdział ten zatytułowany jest: "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania". Przepisy w nim zamieszczone nie wypełniają jednak dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy c.p.g., który wymaga wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem zaś sformułowanie zawarte w § 19 i § 20 nie oznacza ani wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ani wyznaczenia terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o trzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności (np: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Ponadto norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy c.p.g.) nie upoważnia rady do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, co uczyniono w § 20 Regulaminu. Należy zgodzić się ze skarżącym, iż zapisy regulaminu są powtórzeniem przepisów ustawy c.p.g. - w § 4 ust.4 w zakresie nałożenia obowiązku zawarcia umowy na odbiór odpadów co wynika z art. 5 ust.1 pkt 3b w związku z art. 6 ust.1 ustawy c.p.g., § 2 ust.7 jest powtórzeniem zapisu ustawy z art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy c.p.g. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza delegację wynikającą z art. 4 ust.2 ustawy c.p.g. – w § 14 po słowach – ponoszą odpowiedzialność za zachowania zwierząt. Kwestia odpowiedzialności osób za zachowanie zwierząt jest regulowana przepisami ustawy kodeks cywilny i nie powinna być przedmiotem uregulowania prawa miejscowego. W § 15 ust.3 regulaminu błędnie nałożono obowiązek oznaczania nieruchomości tabliczką, w każdym przypadku gdy zwolniono psy ze smyczy oraz uregulowania w § 21 ust.2 i 3 regulaminu dotyczące odpowiedzialności za wykroczenia, gdyż jest to materia regulowana przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (DZ.U z 2015 roku, poz. 1094 ze zm.) Podkreślić należy, że uchylenie kwestionowanej uchwały i jej nieobowiązywanie w czasie orzekania przez Sąd, nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Skutki derogacji zaskarżonej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu wejścia w życie uchwały derogującej. Nieważność zaś niniejszej uchwały rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Tak więc nawet derogacja sprzecznego z prawem aktu prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym orzekania w przedmiocie jego nieważności. Stwierdzenie nieważności takiego aktu następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jego uchwalenia (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. w sprawie W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44; uchwała TK z dnia 14 lutego 1994 r. w sprawie K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07). Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa maja charakter istotny, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych zapisów uchwały z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.