VIII SA/Wa 246/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K. (dalej: "skarżąca"), Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ I instancji"). Przedmiotem tych rozstrzygnięć było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z siedzibą w N. przyznającej skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Jako podstawę materialnoprawną decyzji Dyrektor ARiMR podał art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznającą skarżącej płatność zostało wszczęte na skutek złożonego [...] kwietnia 2009 r. wniosku, w którym skarżąca zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym W., na terenie gminy C., powiat g., województwo [...]. We wniosku tym skarżąca zadeklarowała do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2009 r., wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ I instancji podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z siedzibą w N. przedmiotowej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 i art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: "ustawa o płatnościach"), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16; dalej: "rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009"), art. 24 ust. 1 lit. c) oraz art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004") oraz art. 75 § 1 k.p.a. Dyrektor ARiMR stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z siedzibą w N. przyznał skarżącej wnioskowaną płatność bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Wyjaśnił, iż na ww. działce ewidencyjnej nr [...] skarżąca zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą [...] ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi [...] ha. W odwołaniu skarżąca podniosła, że cała działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest użytkowo rolna i nie ma na niej żadnego lasu. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdził, że przyznając skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni [...] ha na działce ewidencyjnej nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z siedzibą w N. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było bowiem wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącą, a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez skarżącą załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Oceniając powyższe Prezes ARiMR stwierdził, iż Dyrektor ARiMR zasadnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., gdyż rażąco ona narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni [...] ha na działce ewidencyjnej nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z siedzibą w N. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Jednocześnie Prezes ARiMR wskazał, iż w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kontrola administracyjna polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Natomiast zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 kontrole na miejscu stanowią uzupełnienie kontroli administracyjnej. Zatem aby ustalić maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) nie jest konieczne przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Prezesa ARiMR. Występując o uchylenie zaskarżonych decyzji postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając skarżąca podniosła, iż wielokrotnie zwracała uwagę, że działka nr [...] ma [...] arów powierzchni, wnioskując o zbadanie tej okoliczności przez organy. W ocenie skarżącej organy w zaskarżonych decyzjach oparły się na materiale dowodowym, który nie jest zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. Za przyczynę błędnego ustalenia powierzchni działki o nr ew. [...] skarżąca wskazuje fakt, iż zdjęcia satelitarne wykonywane były w momencie, gdy na działkę padał cień lasu porastającego na sąsiedniej nieruchomości. Las ten należy do innego właściciela, a między działkami (nr [...], a lasem) jest wyraźna granica istniejąca od zawsze. Skarżąca wskazała, iż las ten nigdy nie rozsiał się na działce nr [...], a zatem nie ma żadnych możliwości, aby powierzchnia jej działki uległa jakiejkolwiek zmianie. Podniosła, iż okoliczność ta była sprawdzona przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR przed przyznaniem jej dopłat. Skarżąca podkreśliła, iż przed wydaniem zaskarżonych decyzji żaden z organów nie dokonał dokładnego pomiaru działki nr [...], co ma fundamentalne znaczenie dla sprawy. Wskazała, iż uchybienie proceduralne w tym przypadku polega na tym, że organy nie powołały biegłego geodety, do czego były uprawnione, a wręcz zobowiązane. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. W ocenie Prezesa ARiMR zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem i nie istnieją podstawy do ich uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie wskazanych ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jako podstawa prawna decyzji wydanej przez organ I instancji orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., wskazany został między innymi przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99). "O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2000 r. III SA 1935/99). Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada swoja specyfikę. Celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Nie można zapominać, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zauważyć, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. W rozpoznanej sprawie Prezes ARiMR uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznająca skarżącej płatności za 2009 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając płatność do powierzchni [...] ha na działce nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. z siedzibą w N. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Sąd wyjaśnia, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla działki nr [...] objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działki wskazanej we wniosku z powierzchnią działki w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działki, do której przyznano płatność bezpośrednią, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przepis art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Przepis ten wskazuje, że przeprowadzane kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, między innymi na weryfikację kwalifikacji działek do przyznania pomocy. Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego z tego przepisu nie wynika, że płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Tak więc przepis art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa czego kontrole dotyczą, a przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu. Konkludując, należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Biura ARiMR w G. z siedzibą w N. o przyznaniu skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2009 r. została wydana w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.