VIII SA/Wa 247/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w N. (dalej: "skarżąca", "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia z wniosku Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ekologicznej elektrowni słonecznej polegającej na instalacji ok. 600 baterii słonecznych, na działce nr ewid. [...] w miejscowości R. gm. P. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postanowieniem własnym z dnia [...] października 2013 r. Kolegium odmówiło wszczęcia z wniosku skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. polegającej na budowie ekologicznej elektrowni słonecznej, polegającej na instalacji ok. 600 baterii słonecznych, na działce nr ewid. [...] w miejscowości R. gm. P. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawca nie wykazał, że jego żądanie oparte jest na przepisie prawa materialnego, lecz na umowie sprzedaży udziałów w spółce. Tym samym jako, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie wystąpiła strona, uznano za zasadne odmówienie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wywiodła, iż przysługuje jej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjaśniła m.in. że źródłem interesu prawnego może być również norma prawa cywilnego, a w niniejszej sprawie istotnymi są przepisy art. 560 § 1 k.c. i art. 471 k.c. Zdaniem skarżącej, pierwszy z powołanych przepisów dotyczy złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o odstąpieniu od Warunkowej Umowy Sprzedaży Udziałów, powodem czego była wada nieważności przedmiotowej decyzji. Natomiast drugi z powołanych przepisów stanowi podstawę żądania przez wnioskodawcę odszkodowania od [...]. Odnośnie zaś normy prawa administracyjnego, z których Spółka wywodzi interes prawny, powołano art. 29 ust. 1 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Kontrola legalności decyzji o warunkach zabudowy w trybie nadzwyczajnym jest bowiem niezbędna dla oceny, czy możliwe jest uzyskanie ważnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z wnioskodawcą wynika wprost z Warunkowej Umowy Sprzedaży Udziałów, na mocy której wnioskodawca zamierzał nabyć udziały w kapitale zakładowym [...]sp. z o.o. w W. Nadto podkreślono, że niewłaściwa jest rozszerzająca interpretacja przepisów ograniczających możliwość aktywnego udziału podmiotom w postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia własnego z dnia [...] października 2013 r. Uzasadniając, przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania. Przytoczyło brzmienie art. 28 k.p.a. wskazując, iż w postępowaniu nieważnościowym zasadą jest, że stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podniosło, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są inwestor, właściciele działki na której planowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich, na które inwestycja oddziałuje. Organ zauważył, iż w kontrolowanej sprawie skarżąca stara się wykazać, że w wyniku zawarcia warunkowej umowy sprzedaży udziałów w kapitale zakładowym [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wstąpiła niejako w miejsce inwestora, tj. pierwotnego wnioskodawcy jakim była spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Zwrócił uwagę, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy możliwa jest procedura związana ze "zmianą" inwestora. Tryb taki reguluje przepis art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 267 ze zm.), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W ocenie Kolegium, aby możliwe było wejście skarżącej w "miejsce" dotychczasowego inwestora, jakim była [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. koniecznym byłoby przeniesienie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże do przeniesienia takiego nie doszło. Organ zauważył, iż inwestorem nadal jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Nadto, jak podkreśliła skarżąca, na podstawie Warunkowej Umowy Sprzedaży Udziałów miała dopiero zamiar nabyć udziały [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., a z uwagi na pojawiające się wątpliwości dotyczące prawidłowości przekazanej jej dokumentacji odstąpiła od umowy (Spółka złożyła w tym przedmiocie oświadczenie). Konkludując Kolegium uznało, iż skoro inwestorem, pierwotnym wnioskodawcą i adresatem decyzji o warunkach zabudowy była i jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., to nieuzasadnionym jest uznanie skarżącej za stronę w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dlatego też stwierdziło, iż Spółka nie wykazała interesu prawnego w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2013 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. ustalającej warunki zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. polegającej na budowie ekologicznej elektrowni słonecznej obejmującej instalację ok. 600 baterii słonecznych na działce o nr ewid. [...] w miejscowości R. w gminie P., pomimo tego, iż skarżąca ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy; - art. 6, art. 8 oraz art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez Kolegium czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wykluczenie skarżącej z kręgu stron postępowania, a tym samym uniemożliwienie skarżącej będącej stroną postępowania czynnego udziału w sprawie; - art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. podczas gdy decyzja ta została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. przepisów ustawy środowiskowej określającej zasady i tryb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; - art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) poprzez ich niezastosowanie; - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy brak ku temu jakichkolwiek podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola legalności objętego skargą postanowienia musi rozpocząć się od ustalenia, czy zaskarżony akt nie jest obciążony wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero ustalenie, że zaskarżony akt nie zawiera wad nieważności umożliwia dokonanie przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, a w dalszej kolejności przepisy prawa materialnego (jeżeli takowe przepisy były podstawą prawną zaskarżonego aktu). Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. jest obciążone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie należy wskazać, iż postanowienie administracyjne, oprócz spełnienia wymogów co do sposobu jego podejmowania, musi spełniać wymogi przewidziane art. 124 § 1 k.p.a. Do takich wymogów należy umieszczenie na nim podpisów wszystkich osób, które brały udział w jego wydaniu. Poza sporem pozostaje także, że rozstrzygnięcie kolegium odwoławczego jako organu kolegialnego stanowi wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do jego podpisania (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1235/04, Lex 192956). Stosownie bowiem do art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. A zatem postanowienia powinny być podpisane wyłącznie przez osoby, które stanowiły skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Postanowienie podpisane przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco narusza prawo tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 124 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Kolegium rażąco naruszyło wskazane wcześniej przepisy, bowiem zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. sygnowane jest podpisem osoby, która nie była w składzie orzekającym. Sąd zauważa bowiem, iż M. B. podpisując wskazane rozstrzygnięcie jako członek samorządowego kolegium odwoławczego, nie była do tego uprawniona, gdyż nie została wymieniony w składzie orzekającym widniejącym w osnowie kontrolowanego postanowienia. Wobec stwierdzenia nieważności postanowienia ze wskazanych wyżej powodów Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącej, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt dwa sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach Sąd zaś oparł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej tj. wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (punkt trzeci sentencji wyroku).