VIII SA/Wa 25/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. B., K. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnień środowiskowych warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] w O. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia M. Parku Krajobrazowego z dnia [...] października 2008 r. na postanowienie Wojewody W.[...] z dnia [...] września 2008 r., znak:[...], którym uzgodniono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie P., gm. P., na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB280008) oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód – uchylił zaskarżone postanowienie oraz odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., zwrócił się na podstawie art. 60 ust. 1, w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 k.p.a. do Wojewody W. [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie P., gm. P. w związku z jej położeniem w granicach obszarów objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). Wojewoda W. [...] postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 ust. 5 i art. 124 k.p.a., art. 23, art. 25 ust. 1, art. 91 pkt 2 i art. 93 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880, z późn. zm.), rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu województwa warmińsko-mazurskiego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 52, poz. 725) oraz § 2 pkt 86 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.) uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż przy zachowaniu warunków określonych w projekcie decyzji przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno znacząco naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na przedmiotowym terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" (PLB280008) wyznaczonego wskazanym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r., w tym nie wpłynie negatywnie na gatunki ptaków, dla ochrony których ustanowiony został obszar Natura 2000. Powyższe postanowienie zostało wydane po uprzednim zasięgnięciu opinii Dyrektora M. Parku Krajobrazowego, który pismem z dnia [...] września 2008 r., przedstawił negatywną opinię odnośnie projektu przedmiotowej decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie z dnia [...] października 2008 r. wniósł M. Park Krajobrazowy, który wskazał, iż działka przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie położona jest na podmokłej łące w zlewni bezpośredniej Jeziora Nawiady, położonego w potencjalnym specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska" (PLH28_22). Podniósł także, iż ww. jezioro jest siedliskiem przyrodniczym naturowym (kod 3150) o unikalnych cechach związanych z kredowym podłożem i roślinnością nadbrzeżną. Ponadto uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji stworzy precedens do dalszej zabudowy tej części zlewni jeziora i negatywnie wpłynie na okoliczny krajobraz. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2008 r. oraz odmówił uzgodnienia realizacji przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Podniósł, iż w dniu 8 stycznia 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego - Zachód (Dz. U. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3109), którym wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior (w tym przypadku Jeziora Nawiady) i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8). Jednocześnie wskazał, iż przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ogranicza lokalizację planowanej inwestycji na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w obrębie P., gm. P. jedynie poprzez ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej oraz w linii zabudowy istniejącego budynku gospodarczego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższy zapis narusza zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 8 obowiązującego rozporządzenia, ponieważ wspomniana nieprzekraczalna linia zabudowy jest ustalona w odległości mniejszej niż 100 metrów od brzegu Jeziora Nawiady. Zważywszy powyższe Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, iż nie rozpatruje przedmiotowej sprawy w kontekście przepisów obowiązujących na terenie obszarów Natura 2000, ponieważ i tak nie wpłynęłoby to na wydane rozstrzygnięcie. Natomiast z punktu widzenia ekonomiki procesowej, w sytuacji stwierdzenia naruszenia jednego zakazu, badanie, czy realizacja spornego zamierzenia budowlanego nie naruszy przepisów odnoszących się do obszarów Natura 2000 byłoby zdaniem organu bezzasadne. Skargę na powyższe postanowienie z dnia 16 października 2009 r. złożyli M. i K. B. (zwani dalej skarżącymi) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymania w mocy postanowienia Wojewody W. [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu podnieśli, iż pomimo projektu decyzji, który określa linie zabudowy z uwzględnieniem usytuowania budynku na działce nr [...], to, z uwagi na warunki gruntowo-wodne przedmiotowej działki (podmokła łąka) lokalizacja budynku rekreacyjnego jest możliwa jedynie w pasie o szerokości 19 metrów od drogi (czyli w odległości większej niż 100 metrów od Jeziora Nawiady). A zatem wg skarżących planowana inwestycja nie naruszy zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. Ponadto wskazali, że w pobliżu działki przeznaczonej pod planowaną inwestycje są zlokalizowane zabudowania. Dlatego też nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji argument, iż zgoda na realizację przedmiotowej inwestycji stworzy precedens do zabudowy tej części zlewni Jeziora Nawiady i negatywnie wpłynie na okoliczny krajobraz. Jednocześnie podnieśli, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wpłynie negatywnie na gatunki ptaków, dla ochrony których ustanowiony został obszar Natura 2000 "Puszcza Piska". W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Podkreślił, iż przesłanką do wydania negatywnego dla skarżących rozstrzygnięcia, było umieszczenie w przedmiotowym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapisów, dotyczących planowanej inwestycji, które są sprzeczne z jednym z zakazów obowiązujących na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Mając na względzie powyższą regulację Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana tylko z zarzutami w niej wskazanymi. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego uchylająca postanowienie organu pierwszej instancji i odmawiająca uzgodnienia realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie P., gm. P.. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którego naruszenia, zdaniem Sądu, dopuścił się organ, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno - reformacyjne, gdyż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może on uchylić zaskarżone orzeczenie albo w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty. Przepis ten można zastosować tylko wtedy gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnieniu dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem wskazanego przepisu, jak i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Z kolei z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznając sprawę i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył wymienione wyżej przepisy. Planowana inwestycja dotyczy budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w obrębie P., gm. P. i zlokalizowana jest na terenie M. Parku Krajobrazowego w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska (kod obszaru PLB 280008) oraz na projektowanym specjalnym obszarze ochrony Natura 2000 Ostoja Piska (kod obszaru PLH 280013), które to chronione są przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220). Ponadto należy wskazać, iż w odniesieniu do M. Parku Krajobrazowego obowiązuje od dnia 8 stycznia 2009 r. rozporządzenie Nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego – Zachód (Dz. U. Woj. Warm.-Maz. Nr 198, poz. 3109), które w § 4 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wprowadza zakazy jakie mogą być ustanowione na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Katalog ten nie zawiera bezwzględnego zakazu realizacji wszelkich inwestycji, jednakże wprowadza określone warunki ich realizacji. Podkreślić należy, iż organy administracji publicznej zobowiązane są odmówić uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, jeżeli stwierdzą, iż naruszać ono będzie którykolwiek z tych zakazów. Jednakże nie mogą się kierować w podejmowaniu decyzji jakąkolwiek dowolnością. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy uznał, iż ustalenia zawarte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji naruszają zakaz zawarty w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, który zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Sądu – nie przesądzając o prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia – stwierdzenie to nie znajduje poparcia w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody na okoliczność naruszenia wskazanego zakazu. Sąd zauważa, iż załączona do skargi kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której zaznaczona jest linia 100 m od jeziora oraz planowana inwestycja przeczą temu ustaleniu. Ponadto Sąd wskazuje również na konieczność dokonania ustaleń przez organ administracji w zakresie weryfikacji skargi, czy na rozpatrywanym obszarze istnieje "zwarta zabudowa" uchylająca zakaz określony w zastosowanym § 4 ust. 1 pkt 8. W tym celu organ może przeprowadzić wizję lokalną terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skarżących dotyczącego nierównego traktowania w kontekście istniejącej zabudowy. Przedmiotem kontrolowanego postępowania jest rozstrzygnięcie wydane na skutek wniosku skarżących, a nie kontrola legalności innych inwestycji. Każda sprawa jest oceniana indywidualnie i podlega odrębnemu rozpoznaniu, a organy nie powinny kierować się analogią. Sąd kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne stwierdził, że koniecznym jest również uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji tj. Wojewody W. [...] albowiem do naruszenia przepisów postępowania doszło już na etapie prowadzenia go przez organ pierwszej instancji. Sąd stwierdza, że uzasadnienie organu pierwszej instancji jest bardzo ogólnikowe i nie spełnia wymogów art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., gdy w uzasadnieniu nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do znajdującej się w aktach i sporządzonej z upoważnienia dyrektora M. Parku Krajobrazowego negatywnej opinii projektu decyzji o warunkach zabudowy w której stwierdzono, iż zabudowa zlewni bezpośredniej jeziora Nawiady budownictwem rekreacyjnym jest niedopuszczalna. Podniesiono w niej m.in., że rejon inwestycji należy do regularnych żerowisk bociana czarnego i bielika, a samo jezioro jest chronione jako siedlisko przyrodnicze. Tymczasem organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że przy zachowaniu warunków określonych w projekcie decyzji przedmiotowe przedsięwzięcie nie powinno znacząco naruszać ograniczeń wynikających z utworzenia na przedmiotowym terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska", w tym nie wpłynie negatywnie na gatunki ptaków, dla ochrony których ustanowiony został obszar Natura 2000. Zdaniem Sądu organ zobowiązany był wykazać w prowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym w sposób nie budzący wątpliwości, czy planowana inwestycja (na terenie objętym ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody) w projekcie decyzji o warunkach zabudowy w istotny sposób nie wpłynie na gatunki ptaków dla których wyznaczony został obszar Natura 2000, a przede wszystkim czy budowa budynku rekreacyjnego nie zagrozi w sposób istotny tym gatunkom. Tymczasem analizując wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji Sąd stwierdza, iż kwestii tej w sposób odpowiadający przepisom procedury administracyjnej nie wyjaśniono. Powyższe skutkowało koniecznością, stosownie do art. 134 p.p.s.a., wyjścia poza granice skargi i uchyleniem także postanowienia organu pierwszej instancji. Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają wskazane przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wniosek o zwrot kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących kwotę 100 zł stanowiącą uiszczony w sprawie wpis sądowy.