VIII SA/Wa 25/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej A. G. – kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2011 r., sprostowanym postanowieniem z [...] stycznia 2012 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej: "Wojewódzki Inspektor Nadzoru" lub "organ odwoławczy") odmówił A. G. (dalej: "skarżąca") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] czerwca 2009 r. Przedmiotem tej decyzji było zatwierdzenie projektu aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów w obrębie wsi B. W., gm. J., obejmującej działkę o nr ewid. [...] ([...] ha), stanowiącą własność skarżącej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał między innymi art. 58 § 1 – 2 w związku z art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). 1.2. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że [...] sierpnia 2011 r. skarżąca wystąpiła z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2009 r. Jednocześnie dokonała czynności, której terminowi uchybiła, tj. wniosła odwołanie. Wyjaśniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, gdyż nie została ona poinformowana przez Starostę o postępowaniu w sprawie nowej klasyfikacji jej działki oraz o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym przedmiocie. Oświadczyła, że informację o zmianach wynikających z decyzji klasyfikacyjnej powzięła przypadkiem, dopiero [...] lipca 2011 r. W tym dniu doręczona została jej bowiem decyzja organu podatkowego (Wójta Gminy J.), w przedmiocie zmiany wymiaru podatku rolnego za lata 2010 i 2011. Dokonane zmiany w klasyfikacji gruntów spowodowały powstanie po jej stronie obowiązku podatkowego w podatku leśnym, którego dotychczas nie była obowiązana uiszczać. Wyjaśniła, że zamieszkuje w odległości 80 km od przedmiotowej nieruchomości stanowiącej jej własność. Starosta nie poinformował jej o toczącym się postępowaniu. Z tej przyczyny uchybiła terminowi do wniesienia odwołania bez własnej winy. Stąd uznała, że prośba o jego przywrócenie jest zasadna. 1.3. Odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy podał w pierwszej kolejności, że decyzja Starosty z [...] czerwca 2009 r. stała się ostateczna. Czyli wywołała skutki prawne w postaci ujawnienia w bazie ewidencji gruntów i budynków obrębu wsi B. W. wyników nowej klasyfikacji gleboznawczej gruntów, w tym obejmujących nieruchomość stanowiącą własność skarżącej (nr ewid. [...]). Stwierdził, że wyjaśnienia skarżącej o tym, że o decyzji klasyfikacyjnej dowiedziała się dopiero [...] lipca 2011 r. na skutek doręczenia jej decyzji podatkowych Wójta Gminy J., są w jego ocenie wątpliwe. Nie zostały bowiem uprawdopodobnione (udowodnione). Za mało wiarygodny uznał nadto fakt naliczenia podatku rolnego za 2010 rok dopiero w lipcu 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru dodał, że o swojej decyzji klasyfikacyjnej Starosta zawiadomił strony w oparciu o przepis szczególny, tj. § 8 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 49 k.p.a. Powołany przepis szczególny dopuszcza możliwość ogłoszenia orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez wywieszenie aktu na tablicy ogłoszeń oraz poinformowanie stron w sposób zwyczajowo przyjęty. W aktach sprawy znajduje się materiał dowodowy świadczący o zastosowanej procedurze. Przyjął w konsekwencji, że strony zostały prawidłowo poinformowane o wydaniu decyzji klasyfikacyjnej. Dodał, że wskazany przepis szczególny rozporządzenia koresponduje z treścią art. 49 k.p.a., który przewiduje tryb powiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub publiczne ogłoszenie. Doręczenie decyzji nastąpiło ze skutkiem prawnym po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie. Z tej przyczyny zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do uznania, że organ nie powiadomił skarżącej o toczącym się wówczas postępowaniu w sprawie zmian klasyfikacyjnych gruntów, w tym obejmujących nieruchomość stanowiącą jej własność. Skoro nastąpił skutek doręczenia tej decyzji, to skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia od niej odwołania. Prośba o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie zasługuje zaś w jego ocenie na uwzględnienie, gdyż skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie to nastąpiło bez jej winy. Organ odwoławczy uznał nadto, że przebywanie, czy też zamieszkiwanie przez skarżącą poza miejscem położenia przedmiotowej nieruchomości, nie może zostać uznane za okoliczność uzasadniającą konieczność przywrócenia jej terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca winna bowiem wykazać się szczególną starannością w dbałości o swoje interesy. Tym bardziej, że procedura klasyfikacyjna trwała stosunkowo długo, tj. od lipca 2008 r. i była zgodna z przepisami Prawa kartograficznego i geodezyjnego. Dlatego zdaniem organu odwoławczego nie zostały spełnione przesłanki do przywrócenia "terminu odwoławczego". 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] grudnia 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, autor skargi postawił zarzuty naruszenia: a) § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i uznanie przez organ, że przepis ten wprowadza dla decyzji zatwierdzających projekt aktualizacji klasyfikacji gruntów, szczególny tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia; b) art. 49 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że ma on zastosowanie do decyzji zatwierdzającej projekt klasyfikacji gruntów; c) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...] czerwca 2009 r. nastąpiło bez jej winy; d) art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia na zaskarżonym postanowieniu dokładnej daty jego wydania (postanowienie doręczone skarżącej opatrzone zostało datą zawierającą jedynie miesiąc i rok jego wydania). 2.2. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że skarżąca uchybiła terminowi bez swojej winy, gdyż nie wiedziała o decyzji Starosty. Z chwilą powzięcia wiadomości o jej wydaniu, tj. na skutek doręczenia jej decyzji organu podatkowego zmieniających wymiar podatku rolnego na lata 2010 - 2011, czyli [...] lipca 2011 r., niezwłocznie złożyła odwołanie od tej decyzji. Dodała, że decyzja ta nie została jej nigdy doręczona. Z powodu zamieszkiwania w W. pozbawiona została możliwości zapoznania się z jej treścią poprzez odczytanie z tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w R. Zdaniem skarżącej, w świetle art. 39 k.p.a. decyzja powinna zostać jej doręczona w formie pisemnej. Organy dokonały zaś rozszerzającej wykładni przepisów § 8 rozporządzenia, czego skutkiem było bezpodstawne zastosowanie art. 49 k.p.a. Autor skargi zauważył, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Czyli zaskarżone postanowienie jest bezprzedmiotowe. Gdyby nawet uznać, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, to jednak uprawdopodobniła, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Decyzja nie została jej bowiem doręczona w sposób zgodny z art. 39 k.p.a. Nie miała możliwości zapoznania się z jej treścią z uwagi na miejsce zamieszkania odległe od siedziby Starostwa o ok. 100 km i od swojej działki o ok. 70 km. Skarżąca interesuje się stanem swojej nieruchomości, ale nie miała obowiązku składania wizyt w Starostwie celem sprawdzenia, czy nie toczy się jakieś postępowanie dotyczące jej działki. Wskazała na inne wady zaskarżonego postanowienia, związane z brakiem pełnej daty jego wydania i błędnym określeniem nazwy miejscowości, w której położona jest jej nieruchomość. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wystąpił o jej oddalenie. Podtrzymał przy tym zasadnicze elementy swojej dotychczasowej argumentacji. Dodał, że oczywiste omyłki wskazane przez skarżącą zostały usunięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Z treści mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 58 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Stosownie do treści art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W świetle przepisów § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.), naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni (ust. 1). Jeżeli klasyfikację przeprowadzono w związku z przekształceniem powierzchniowej struktury nieruchomości (§ 2 pkt 1) orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów wydaje się łącznie z orzeczeniem w sprawie tego przekształcenia (ust. 2). Od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługuje odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym (ust. 3). 4.1. Spór w niniejszej sprawie dotyczy postanowienia odmawiającego skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, istnieją wątpliwości, czy skarżąca złożyła wniosek w terminie przewidzianym w art. 58 § 2 k.p.a. Nie uprawdopodobniła nadto, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Decyzja klasyfikacyjna z [...] czerwca 2009 r., od której skarżąca wniosła odwołanie, weszła zaś do obrotu prawnego poprzez zawiadomienie stron (upublicznienie) o jej wydaniu w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń. Czyli w sposób zgodny z § 8 st. 1 rozporządzenia w związku z art. 49 k.p.a. Stała się nadto ostateczna. Zdaniem skarżącej, decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została jej doręczona w sposób zgodny z art. 39 k.p.a. Uprawdopodobniła nadto, że bez jej winy nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie posiadała bowiem wiedzy o tym, że decyzja została wydana. Gdy uzyskała informację o jej wydaniu, niezwłocznie wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. 4.2. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 – 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpiły zatem przesłanki do jego wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Organ odwoławczy uchylił się bowiem od wyjaśnienia powziętych wątpliwości dotyczących zachowania przez skarżącą terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., przewidzianego dla wniesienia prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Kwestia ta powinna zaś zostać rozstrzygnięta w pierwszej kolejności, gdyż w świetle § 3, niedopuszczalne jest przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2. Organ odwoławczy przedwcześnie, a także w sposób wadliwy ocenił wniosek skarżącej. Bezpodstawnie przyjął, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Na niekorzyść skarżącej rozstrzygnął wątpliwości dotyczące stanu jej wiedzy na temat postępowania klasyfikacyjnego zakończonego wydaniem decyzji, która weszła do obrotu prawnego w sposób wyjątkowy, na podstawie przepisu szczególnego rangi podustawowej, czyli § 8 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 49 k.p.a. Nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, w celu ewentualnego zweryfikowania twierdzeń skarżącej, jeżeli poddał je w wątpliwość. Bezpodstawnie przyjął, że obowiązkiem skarżącej było zbieranie informacji w siedzibie Starosty lub miejscu położenia nieruchomości gruntowej, do której skarżąca posiada prawo własności, objętej decyzją klasyfikacyjną. 5.1. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że decyzja klasyfikacyjna weszła do obrotu prawnego w terminie przewidzianym w art. 49 k.p.a., także wobec skarżącej poprzez tzw. doręczenie przez obwieszczenie, na podstawie § 8 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia. Przepisy tego aktu wciąż obowiązują, zgodnie z art. 59 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), w tym przepis § 8 ust. 1 zdanie drugie, który należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 49 k.p.a. Stąd wniosek, że decyzja klasyfikacyjna weszła do obrotu prawnego, gdyż z akt niniejszej sprawy wynika, że strony postępowania były nie tylko informowane w sposób zwyczajowo przyjęty o jego przebiegu, ale także o treści decyzji. Brak jest zdaniem Sądu wystarczających podstaw do wniosku, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego zarówno wobec skarżącej, jak i wobec wszystkich innych stron postępowania klasyfikacyjnego. Jednak dokonując wykładni przepisów § 8 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia w związku z art. 49 k.p.a. przez pryzmat art. 58 § 1 k.p.a., wątpliwości dotyczące uprawdopodobnienia braku winy przez stronę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która weszła do obrotu prawnego w ten wyjątkowy sposób, należy rozstrzygać na korzyść strony. 5.2. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu za trafne uznać należy tyko te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia art. 58 § 1 k.p.a., a także te zarzuty, które dotyczą oczywistych wad zaskarżonego aktu (błędna nazwa miejscowości, brak daty). Z tym zastrzeżeniem, że te ostatnie wady nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy, choćby dlatego, że zostały usunięte stosownym postanowieniem organu odwoławczego o sprostowaniu z [...] stycznia 2012 r. Za chybione Sąd uznał zaś zarzuty naruszenia przepisów § 8 ust. 1 – 2 rozporządzenia oraz art. 49 k.p.a. w tym sensie, że brak jest podstaw prawnych do wniosku wyrażonego przez autora skargi, że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie. Natomiast w procesie stosowania prawa, w szczególności w sprawach prowadzonych w trybie przepisów art. 58 § 1 – 2 k.p.a., uwzględniać należy wyjątkowy charakter tzw. doręczenia przez obwieszczenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Wykładnia językowa ostatnio powołanego przepisu uzasadnia wniosek, że za przepis szczególny może być uznawany także § 8 ust. 1 zdanie 2 rozporządzenia. Temu wnioskowi nie sprzeciwiają się wnioski płynące z wykładni systemowej i celowościowej art. 49 k.p.a. w związku z § 8 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia. Z tym, że w procesie stosowania prawa, obowiązkiem organów administracyjnych jest każdorazowe uwzględnianie wyjątkowego charakteru tzw. doręczania przez obwieszczenie. Szczególnie wówczas, gdy w ten wyjątkowy sposób doręczana jest decyzja. Z tych względów za chybione należy uznać stanowisko autora skargi, że zaskarżone postanowienie jest bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że postanowienie to zostało wydane w odpowiedzi na wniosek skarżącej. 6. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie wystąpić do Wójta Gminy J. w celu rozwiania wątpliwości dotyczących terminu, w którym skarżąca powzięła informację o wydaniu decyzji klasyfikacyjnej, jeżeli oczywiście wątpliwości te organ podtrzymuje. Za niecelowe należy uznać wskazywanie przez organ w uzasadnieniu aktu na wątpliwości, których nie spróbował nawet rozwiać. Jeżeli organ nie wykaże, że skarżąca przed doręczeniem jej decyzji Wójta Gminy J. zmieniających wymiar podatku rolnego za lata 2010 – 2011, posiadała wiedzę o wydaniu decyzji klasyfikacyjnej, to obowiązany będzie liczyć termin przewidziany dla złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, od dnia doręczenia skarżącej tych decyzji zmieniających. Jeżeli skarżąca zachowała termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., to rozstrzygając prośbę skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ obowiązany będzie przyjąć, że wykładni przepisów szczególnych, takich jak § 8 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia w związku z art. 49 k.p.a., należy dokonywać w sposób ścisły, a nie rozszerzający. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wątpliwości dotyczące ewentualnej winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, należy rozstrzygać na jej korzyść. Obowiązkiem osób działających w imieniu organu będzie także konsekwentne powoływanie jego prawidłowej nazwy własnej. Z akt sprawy wynika, że osoby działające w imieniu organu odwoławczego raz jako jego nazwę powołują "Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]", a innym razem powołują nazwę "[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego". Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżącą wpis od skargi ([...] zł).