VIII SA/Wa 253/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Prezydent Miasta [...] W. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]. 12. 2005r. odmówił M.K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na przebudowę części poddasza z przeznaczeniem na lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie postępowania organ ustalił, iż inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wskazana w oświadczeniu inwestora umowa użyczenia zastała wypowiedziana a uchwałę wspólnoty mieszkaniowej, na podstawie której zawarto umowę użyczenia unieważniono uchwałą z dnia [...].10.206r. Poza tym organ I instancji stwierdził, że złożony projekt budowlany jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności inwestor nie uzyskał odstępstwa od obowiązujących przepisów - § 55 ust. 4 w/w rozporządzenia. Nadto projektant nie zapewnił sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyła M.K. wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że organ I instancji błędnie uznał, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z wypowiedzeniem umowy użyczenia. W ocenie odwołującej się nie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy, ponieważ nie otrzymała od wspólnoty mieszkaniowej żadnego oświadczenia woli, które by świadczyło o zamiarze rozwiązania umowy. Podniosła, że kierowane do niej pisma sporządzał administrator, który nie jest zarządem wspólnoty i dlatego nie może składać oświadczeń woli w imieniu wspólnoty. M.K. podniosła również, że zarzut nie uzyskania odstępstwa jest chybiony ponieważ organ I instancji wystąpił do Ministerstwa Budownictwa ze stosownym wnioskiem i skoro decyzja jeszcze nie została wydana to powoływanie się na jej brak jest co najmniej przedwczesne. W odwołaniu wskazano również, że przedłożona dokumentacja projektowa została sprawdzona pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń, co zostało uwidocznione w oświadczeniu S.W. z grudnia 2005r. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 z póz. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że inwestor nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane, ponieważ wspólnota właścicieli lokali nie udzieliła jej zgody na adaptację strychu, unieważniając wcześniejszą zgodę wyrażoną w uchwale z dnia [...].10.1998r. nr [...]. Dodatkowo podniesiono, że inwestor nie spełnił warunków określonych w umowie użyczenia co oznacza, że nie uzyskał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda [...] podzielił również pogląd organu I instancji, że złożony projekt budowlany zawiera braki, w szczególności inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwa od obowiązujących przepisów w zakresie adaptacji na cele mieszkalne części poddasza w budynku, który nie jest wyposażony w dźwig osobowy. Poza tym projekt nie został poddany czynnościom sprawdzającym przez osobę posiadającą uprawnienia wymagane zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał odwołanie za bezzasadne. Skargę na te decyzję złożyła M.K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu powtórzyła argumenty zawarte w złożonym odwołaniu dodatkowo zarzucając organowi II instancji nie ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, co w jej ocenie oznacza ich nie rozpatrzenie. Poza tym wskazała, że w postępowaniu odwoławczym pominięto zgłoszony przez nią wniosek dowodowy polegający na dołączeniu do niniejszego postępowania akt sprawy dotyczącej adaptacji strychu przez D.C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dodatkowo podniósł, że zawartą umowę użyczenia należy uznać za warunkową i wobec nie spełnienia określonych w niej warunków inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uznał również, że pominięcie dowodu z akt sprawy wnioskowanego przez skarżącą wynikało z tego, iż nie był on przydatny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa. Zasadą jest, że uchybienia organu pierwszej instancji mogą być przedmiotem procesowej weryfikacji przez organ odwoławczy w ramach zasady określonej w art. 15 k.p.a tj. zasady dwuinstancyjności. Zasady tej nie można rozumieć w sposób formalny. Istotą administracyjnego toku instancji jest bowiem dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Organ odwoławczy prowadzi sprawę na nowo, merytorycznie badając zarzuty i argumenty odwołującego się. W tym kontekście należy wskazać, że decyzja organu I instancji nie zawierała wyczerpującego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że powodem odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę było nie uzyskanie zgody na odstępstwa od obowiązujących przepisów w zakresie adaptacji na cele mieszkalne części poddasza w budynku, projekt nie został poddany czynnościom sprawdzającym przez osobę posiadającą uprawnienia wymagane zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego oraz inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaczynając od pierwszego z argumentów stwierdzić trzeba, że zaprezentowany pogląd przez organa obu instancji jest niezrozumiały. Z analizy akt sprawy wynika, że inwestor zwrócił się za pośrednictwem organu I instancji o zgodę na w/w odstępstwa. W rezultacie Minister Budownictwa skierował pismo do organu, w którym poinformował, że rozpatrzeniu nie podlega wniosek złożony przez inwestora, lecz zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego organ powinien opracować i złożyć wniosek spełniający ustawowe wymogi. W związku z tym sprawa nie zostanie rozpoznana do czasu przesłania przez organ prawidłowego wniosku. W tej sytuacji bezczynność organu (stosowny wniosek nie został złożony) stała się podstawą czynienia zarzutu inwestorowi nie uzyskania zgody na odstępstwa. W swoich uzasadnieniach organy obu instancji fakt ten pomijają całkowitym milczeniem w sytuacji, gdy niezłożenie przez organ stosownego wniosku powinno być wyczerpująco wyjaśnione. Organy administracyjne wskazują również na brak sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Argument ten jest również mało czytelny biorąc pod uwagę fakt, że projekt został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Do projektu dołączono stosowne zaświadczenia. Z jakich powodów organy uznały, że mimo to nie jest spełniony wymóg określony w art. 20 Prawa budowlanego nie zostało wyjaśnione. Częściowo brak ten próbowano uzupełnić w odpowiedzi na skargę ale przedmiotem kontroli są decyzje organów obu instancji a nie stanowisko zawarte w odpowiedzi. Próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Przechodząc do ostatniego z zarzutów wobec wniosku Skarżącej co do tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane trzeba wskazać na dwie kwestie. Po pierwsze, szczególnie organ II instancji dokonuje wykładni umowy użyczenia sprzecznej z jej treścią przyjmując, że była to umowa warunkowa, która nie wchodziła w życie w przypadku nie spełnienia przez inwestora określonych w niej warunków. Można zgodzić się z tym, że w umowie określono dla inwestora warunki ale umowa została tak skonstruowana, że w przypadku nie spełnienia tych warunków dawała wspólnocie prawo jej wypowiedzenia, jednak brak wykonania warunków nie czynił umowy nieważnej. W tej sytuacji rozważania organu II instancji w tym zakresie należy uznać za dowolne i oderwane od stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Po drugie organ II instancji nie odniósł się w żadnym stopniu do zarzutu Skarżącej sformułowanego w odwołaniu a dotyczącego skuteczności wypowiedzenia umowy użyczenia. Zarzut ten polegał na wskazaniu, iż pismo o wypowiedzeniu umowy zostało podpisane przez administratora nie mającego uprawnień do składania oświadczeń woli w mieniu wspólnoty mieszkaniowej. Na marginesie można wskazać, że w piśmie tym jako podstawę wypowiedzenia powołane są zapisy umowy, które w odniesieniu do wypowiedzenia należy uznać za co najmniej za wątpliwe. Podnieść też należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt innego postępowania administracyjnego w bardzo podobnym stanie faktycznym. Nie przesądzając wagi tego dowodu należy uznać, że pominięcie wniosku w tym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Odnosząc te rozważania do zasady wyrażonej w art. 15 kpa stwierdzić należy, że mimo uchybień w postępowaniu organu I instancji polegających szczególności na nie wyjaśnieniu powodów podjętej decyzji, Wojewoda [...] rozpoznając sprawę niejako od nowa miał możliwość te błędy usunąć. Z tego powodu uchyleniu podlegała tylko decyzja organu odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd o konieczności wszechstronnego i wyczerpującego odniesienia się do całości materiału dowodowego oraz zarzutów podnoszonych przez strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2001r. sygn. akt IV SA 703/99 stwierdził, że, "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Nie może też oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje w myśl art. 21 ustawy o NSA, kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać zań podjętych rozstrzygnięć." LEX nr 51234 Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17.10.2007r. sygn. akt VI SA/Wa 1132/07, gdzie wskazał, że "W sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a." LEX nr 501315 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie poglądy te w całości podziela. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] odniesie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez Skarżącą a swoje stanowisko wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu decyzji. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie należy wskazać, że szczególnie wnikliwie winna być zbadana okoliczność posiadania przez Skarżącą tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 lit. c art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.