VIII SA/Wa 253/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej "organ odwoławczy" lub "Prezes ARiMR") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej "kpa"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2020 r., nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. wydał decyzję nr [...] o uznaniu [...] sp. z o.o. za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce" i w grupie produktów "warzywa". W dniu [...] czerwca 2017 r. do Agencji Restrukturyzacji o Modernizacji Rolnictwa wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w W. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w W. przy ulicy P. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej także jako "Agencja" lub "ARiMR") w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł poprzez przedłożenie w Agencji nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 294 § 1 k.k. w zbiegu z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 kk. W związku z powyższym, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego w dniu [...] września 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw - [...] sp. z o.o. Organ pierwszej instancji w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję nr [...] zawieszającą uznanie ww. organizacji producentów owoców i warzyw. Grupa złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając zaskarżonej decyzji brak podstaw do jej podjęcia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U z 2019 r., poz. 935 ze zm.) zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego wykonuje dyrektor oddziału regionalnego Agencji. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2019 r., poz. 1515 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Prezes ARiMR. Przedmiotowe postępowanie dotyczy odwołania [...] sp. z o.o. od decyzji z [...] września 2020 r. Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw w związku ze śledztwem prowadzonym przez Prokuraturę Regionalną w W. dotyczącym między innymi ww. Grupy w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...] zł, poprzez przedłożenie przez Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł, tj. o czyn 286 § 1 w związku z art. 294 § 1 kk w zb. z art. 297 kk w zw. z art. 11 § 2 kk. Fakt, że Prokuratura Regionalna w W. w dniu [...] maja 2017 r. wszczęła śledztwo, oznacza, że uznała, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez Grupę przestępstwa w celu osiągniecia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. To Prokuratura Regionalna rozważy czy istnieją podstawy do objęcia skarżącej aktem oskarżenia. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji zawiesił uznanie grupy powołując się na przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011(Dz. Urz. UE L 138 z 2017 r., s.4 ze zm. - dalej "rozporządzenie 2017/891". Prezes ARiMR wskazał, że treści art. 60 ust. 1 powołanego rozporządzenia, stanowi, iż państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Organ odwoławczy z uwagi na wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w przedmiotowej sprawie uznał, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 i zawieszenia uznania strony jako organizacji producentów owoców i warzyw. Powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 3507/18 oraz z 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, że podejrzenie popełnienia oszustwa związanego z wnioskowaną płatnością z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania wobec skarżącej stanowi przesłankę określoną w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Organ odwoławczy cytując NSA wskazywał, że przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego. Organ odwoławczy wskazał, że treść art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 w brzmieniu "zarzut oszustwa (...) dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć szeroko jako podejrzenie/prawdopodobieństwo popełnienia oszustwa. Powyższa wykładnia przepisu wskazuje na zasadność zawieszenia uznania organizacji producentów, dopóki zarzut nie zostanie ustalony, tzn. dopóki właściwy organ nie rozstrzygnie o istnieniu lub braku zarzutu oraz jego ostatecznej formie. Zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw należy traktować jako sankcję stosowaną w przypadku w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości. Państwa członkowskie UE są zobligowane do dbania o jej interesy poprzez przestrzeganie przepisów unijnych i krajowych. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...] sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez zawieszenie uznania skarżącej z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w W. w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również skarżącej, pomimo, że 1) przedmiotem śledztwa jest pomoc finansowa przyznana i wypłacona z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. w okresie kiedy skarżąca była wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw, a zatem bezpodstawne jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw czyli zupełnie innego podmiotu prawnego; 2) pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania Prokuratury Regionalnej w Warszawie była pomocą wypłaconą na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/2011 zawiesza się uznanie organizacji producentów jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013; 3) ww. zarzuty potwierdzają, że organy Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w sposób rozszerzający stosują przepisy w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził bowiem naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Należy wskazać, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki uzasadniające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zawieszającej uznanie grupy producenckiej z uwagi na toczące się w Prokuraturze Regionalnej w W. postępowanie karne [...] w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w W. przy ul. P. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie niższej niż [...] zł, poprzez przedłożenie w Agencji przez między innymi skarżącą grupę producencką nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzania pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz. Urz. UE L 138 z 25 maja 2017 r., s. 4, dalej "rozporządzenie 2017/891") - państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Odnosząc się do zarzutów skargi, że pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania była wypłacona na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013 oraz że doszło do zawieszenia innego podmiotu prawnego, stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Należy wskazać, że instytucja określona w art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Mając na względzie cel dla jakiego prawodawca unijny ustanowił ww. instytucje, tj. do zabezpieczenie interesów finansowych UE, to brak uznania stanowiska skarżącej o braku podstaw zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji gdy Grupa uzyskała pomoc jako wstępnie uznana grupa producentów w trybie poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 1234/2007 i rozporządzenia nr 543/2011, które mają charakter przepisów wykonawczych i zostały zastąpione nowymi regulacjami, które stanowią ich kontynuację. Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, że doszło do zawieszenia uznania zupełnie innego podmiotu ponieważ dochodzenie jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej. Należy zauważyć, że nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy. Proces uznania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. ARiMR jako agencja płatnicza jest zobowiązana na podstawie przepisów prawa do czuwania nad prawidłowością przyznawania i odzyskiwania środków krajowych oraz wspólnotowych w zakresie realizacji programów unijnych. Treść art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wyraźnie wskazuje, że już samo podejrzenie popełnienia przez podmiot oszustwa (analogicznie w art. 60 rozporządzenia nr 2017/89) daje podstawę do zawieszenia płatności, uznania grupy do czasu wyeliminowania zagrożenia związanego z możliwością przyznania wsparcia czy uznania w skutek działań o charakterze przestępczym. Pojęcie "podejrzenia oszustwa" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 (Dz. Urz. UE L 355 z 15.12.2006, str. 56). Zgodnie z tym przepisem pojęcie "podejrzenie popełnienia nadużycia finansowego" (oszustwa) ma znaczenie przypisane mu w art. 1a pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. (Dz. Urz. UE L 178 z 12.7.1994, str. 43), zgodnie z którym jest to nieprawidłowość, która prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego i/lub sądowego na poziomie krajowym w celu stwierdzenia zamierzonego działania, w szczególności nadużycia finansowego określonego w art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej. Wskazane w powyższym przepisie odniesienie do Konwencji sporządzonej na podstawie artykułu K.3 Traktatu o Unii Europejskiej, o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE C 316 z 27.11.1995, str. 49) w istotny sposób wyjaśnia charakter wskazanej przesłanki zawieszenia płatności, czy też zawieszenia uznania. Jak wynika z art. 1 pkt 1 lit. a Konwencji, nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskiej polegają w odniesieniu do wydatków na jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym: wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu; nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu; niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane. Należy zaznaczyć, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891 rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Ponadto, wspomniane rozporządzenie uprawnia Komisję do przyjęcia aktów delegowanych i wykonawczych w tym zakresie. Akty te powinny zastąpić odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011. Zgodnie zaś z motywem 29 należy ustanowić środki w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne. W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, że niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549); w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach. W świetle art. 60 ust.1 rozporządzenia 2017/891, jak i art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nie jest wymagane przedstawienie podejrzanemu zarzutów i przejście postępowania w fazę "in personam", czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. Skoro w przywołanych przepisach wskazano, że może być zawieszone uznanie grupy w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa, czy prowadzenie dochodzenia w związku z zarzutem oszustwa, to nie sposób uznać, iż o przesłankach zawieszenia płatności, czy też uznania grupy mówić można, np. dopiero po wniesieniu aktu oskarżenia. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej miały prawo uznać, iż w okolicznościach tej sprawy istnieje bezpośredni związek między śledztwem w stosunku między innymi do skarżącej Grupy, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym i zaistniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 kpa. Ustalenia organu są spójne, logiczne, a strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Z tych też względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.