VIII SA/Wa 258/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi Pani L. D. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: "SKO") z [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji własnej z [...] września 2012 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy K. (dalej: "organ I instancji" lub "Wójt") i przyznaniu Pani L.D. zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. Skarżąca [...] lipca 2012 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na syna P. D. i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy K. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Przyczyną odmowy było ustalenie, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi [...] zł i przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami). Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od tej decyzji, zarzucając nieuwzględnienie zmniejszenia pobieranego przez nią zasiłku dla bezrobotnych z przyjętej do wyliczeń kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] września 2012 r. uchyliło decyzję Wójta i przyznało skarżącej: zasiłek rodzinny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2012 r. do 31 października 2013 r. na syna oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 jednorazowo w kwocie [...] zł. SKO na skutek zawiadomienia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z [...] września 2012 r. i w wyniku tego decyzją z [...] grudnia 2012r. stwierdziło nieważność tamtej decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej" "Kpa"), to jest art. 3 pkt 10 i art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO wskazało, że zgodnie z tymi przepisami zasiłki przyznawane są na okresy zasiłkowe, to jest w tym przypadku na okres od 1 listopada do 31 października roku następnego. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioski powinny być składane od dnia 1 września 2012 r.. Skarżąca złożyła wniosek przed tym terminem, to jest [...] lipca 2012 r., zatem brak było podstaw do przyznania jej zasiłku. W tej sytuacji, w ocenie SKO, decyzja tego organu z [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo, to jest wymienione przepisy art. 3 pkt 10, art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca po otrzymaniu tej ostatniej decyzji wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym podniosła, że nikt jej nie zwrócił uwagi na to, że zbyt wcześnie złożyła wniosek. Pierwszy raz odmówiono przyznania jej świadczenie ze względu na zbyt wysokie dochody, a dopiero po pół roku z tego względu, ze złożyła wniosek za wcześnie. Ponownie rozpoznają sprawę, SKO decyzją z [...] stycznia 2013 r., zaskarżaną w niniejszym postępowaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymało w mocy swą decyzję z [...] grudnia 2012 r. powtarzając dotychczasowa argumentację. Skarżąca w skardze wniosła o uchylenie decyzji z [...] stycznia 2012 r. i przyznanie jej zasiłki rodzinnego. W skardze stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, a wydawanie w tej samej sprawie w ciągu pół roku różnych decyzji jest niezrozumiałe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli wojewódzki sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, nie może jednak organu zastępować przez wydanie orzeczenia, które mogłoby zastąpić decyzję organu w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej: "u.p.p.s.a." sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie kontrola sądu ograniczała się do stwierdzenia prawidłowości zastosowania przez SKO w decyzjach z [...] stycznia 2013 r. i [...] grudnia 2012 r. przepisu art. 156 § 1 kt 2 Kpa w odniesieniu do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji z [...] września 2012 r. przyznającej zasiłki rodzinne doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 3 pkt 10, art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 2 a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W sprawie nie sposób w ogóle dopatrzeć się naruszenia przepisów art. 3 pkt 10 i art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy wydaniu przez SKO decyzji z [...] września 2012 r. nie naruszono art. 3 pkt 10, bowiem przepis ten określa okres zasiłkowy od 1 listopada do 31 października roku następnego i taki właśnie okres zasiłkowy został prawidłowo określony w pkt 1 tamtej decyzji. Tym samym też nie doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przepis ten wymaga, by prawo do świadczeń rodzinnych ustalano na okres zasiłkowy, co również miało miejsce. Jedynie w odniesieniu do art. 26 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych można mówić o naruszeniu prawa. Zgodnie z tym przepisem wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na nowy okres zasiłkowy są przyjmowane od dnia 1 września, podczas gdy w sprawie niniejszej faktycznie i bezspornie wniosek taki został złożony wcześniej. Nie każde jednak naruszenie prawa może stanowić o wyczerpaniu przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowiących o stwierdzeniu nieważności aktu, przy wydaniu którego doszło do naruszenia prawa. Tylko wtedy naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, gdy: 1) decyzja wydana została bez podstawy prawnej, 2) decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Co do pierwszej z tych przesłanek, to nie można mówić o jej wystąpieniu, gdyż decyzja SKO z [...] września 2012 r. znajdowała oparcie w powołanych w niej przepisach art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1, ust. 4, ust. 4b, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś przepis art. 24 ust. 2a tej ustawy nie określa podstaw przyznania prawa do zasiłku, lecz jest tylko przepisem proceduralnym. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w części określającej jako podstawę stwierdzenia nieważności rażące naruszenie prawa zawiera niedookreślone pojęcie: "rażące". Samo to określenie wskazuje jednoznacznie na to, że nie każde naruszenie prawa przy wydaniu decyzji może stanowić o jej nieważności. Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, w których orzeczcnictwie utrwaliło się takie jego rozumienie, że należy to rozumieć jako oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Warto tu wskazać na tezę postawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 października 2005 r. sygn. FSK 2294/04: "O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki.". W sprawie przedmiotowej jedynym naruszeniem prawa było złożenie wniosku przed terminem 1 września. Z jednej strony należy zauważyć, że ani organ I instancji wydając decyzję odmowną, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydając decyzje przyznającą zasiłki w dniu [...] września 2012 r., tego naruszenia prawa nie zauważyły, nie raziło ich więc ani złożenie wniosku przed terminem 1 września 2012 r., ani nawet złożenie odwołania od odmownej decyzji Wójta przed tym terminem, mimo że fakt ten był dostrzegalny "na pierwszy rzut oka" na liczące niewiele stron akta sprawy. Żaden z tych organów naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak choćby wynikająca z art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy określona w art. 9 Kpa zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, nie poinformował skarżącej, że wniosek powinna złożyć nie wcześniej niż 1 września. To w tych zaniechaniach organów można by się dopatrywać rażącego naruszenia prawa, ale nie jest to przedmiotem analizy sądu w tej sprawie. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że przepis art. 26 ust. 2a ustawy o zasiłkach rodzinnych ma charakter proceduralny, skierowany do organu, który w przypadku złożenia wniosku przed terminem powinien podejmować działania zmierzające do uświadomienia wnioskodawcy, że wniosek powinien być złożony po 31 sierpnia. Takie działania nie były podjęte i z tego powodu SKO próbuje skutkami zaniedbań organów obciążyć skarżącą przez pozbawienie jej prawa do zasiłku przynajmniej na określony czas. Ustawa nie wiąże ze złożeniem wniosku przed 1 września żadnych skutków materialnych w postaci odmowy, czy chociażby ograniczenia prawa do zasiłku. Nie ma tu więc miejsca naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie naruszałoby zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Decyzja SKO z [...] września 2012 r. nie została też wydana wbrew wszystkim przesłankom stanowiącym o nadaniu prawa do zasiłku, bowiem nawet gdyby przyjąć, że jednym z warunków przyznania zasiłków jest złożenie wniosku od 1 września a nie wcześniej, to jest to warunek najmniej istotny, jedynie proceduralny, który powinien być wypełniony przy dołożeniu przez organy minimum staranności przy załatwianiu spraw zgodnie z wyżej wskazanymi zasadami postępowania administracyjnego. Reasumując: złożenie przez skarżącą wniosku o zasiłki przed 1 września 2012 r. bez podjęcia przez organy jakichkolwiek prób wyjaśnienia skarżącej potrzeby ponownego złożenia (lub potwierdzenia) tego wniosku poczynając od 1 września 2012 r., nie stanowiło o wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzji z [...] września 2012 r. przyznającej zasiłki z rażącym naruszeniem prawa. To SKO dopuściło się naruszenia prawa zarówno materialnego jak i przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 3 pkt 10, art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając że doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyznanie zasiłku rodzinnego i zasiłku w związku z rozpoczęciem roku szkolnego na skutek przedwcześnie złożonego wniosku. Naruszenia te miały oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż bez tych naruszeń nie mogło dojść do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] września 2012r., gdyby nie stwierdzono innych podstaw stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd nie orzekał, bowiem skarżąca nie poniosła takich kosztów, które podlegałyby zwrotowi.