VIII SA/Wa 258/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 28 lipca 2016 r. nr XVIII/116/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 lipca 2016 r. Rada Gminy K. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 poz. 250; dalej: u.c.p.g.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 r., poz. 446; dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr XVIII/116/2016 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K.. Pismem z dnia 30 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w związku z art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. z § 118 i § 147 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (dalej: "ZTP") polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez: - częściowe powtórzenie w §10 ust. 1 załącznika do uchwały obowiązku wskazanego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położonych przy nieruchomości służącej do użytku wspólnego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego; - ograniczenie w § 11 załącznika do uchwały możliwości mycia pojazdu poza myjniami wyłącznie do nadwozia samochodu; - ograniczenie w § 11 ust. 2 załącznika do uchwały możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami; - wskazanie w § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, podczas gdy w art. 5 ust. 1 pkt 3 a u.c.p.g., w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki; - w § 3 ust. 5 i § 15 załącznika do uchwały nałożenia na właścicieli nieruchomości szczegółowe obowiązku dotyczącego zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego i sanitarnego pojemników do zbierania odpadów oraz utwardzenia miejsca na lokalizację pojemników, który stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; - wprowadzenia zakazu w § 9 ust.1 załącznika do uchwały gromadzenia w pojemnikach na odpady śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, lakierów, rozpuszczalników, zużytych olejów, smarów, resztek farb, przeterminowanych leków i innych niebezpiecznych odpadów, który stanowi powtórzenie i modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.; - wskazanie w § 25 załącznika do uchwały, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, podczas gdy organ uchwałodawczy nie wskazał w tym zakresie żadnych minimalnych wymagań i posłużył się mało precyzyjnymi określeniami; - określenie w § 28 załącznika do uchwały sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt; - ustalenie w § 30 ust. 6 załącznika do uchwały zasad hodowli pszczół, co stanowi wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, który reguluje stosunki sąsiedzkie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podał m.in., iż zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, przy ocenie którego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowana materią. Następnie skarżący zauważył, iż w art. 4 u.c.p.g. zawarte są obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. Rada Gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza zawiązek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Prokurator podniósł, iż z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. W art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z § 18 w zw. z § 143 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenia regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowania danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic. Skarżący zauważył, iż postanowienia przedmiotowego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważniania unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Konkludując Prokurator stwierdził, iż zaskarżona uchwała z uwagi na stwierdzone wady została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, podnosząc, że Rada uwzględniła wskazane przez Prokuratora uchybienia i w najbliższym czasie podejmie stosowną uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.). Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że zaskarżona uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie publ.: cbosa). Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, wyrok WSA w Opolu z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 229/12, wszystkie publ.: cbosa). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż według zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 135 i § 137 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę rady gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ.: cbosa). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ.: cbosa). Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w kontrolowanej uchwale, Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa Sąd uważa zapisy regulaminu § 3 ust. 4, że zbieranie odpadów komunalnych odbywa się również w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (a nie jak wskazuje skarżący art. 5 ust. 1 pkt 3a u.c.p.g.) wymienia tylko pojemniki. Należy uznać, iż Rada przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z ww. przepisu ustawy, który w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymienia tylko pojemniki jako służące do zbierania odpadów komunalnych, a nie również worki. Za trafne Sąd uznaje zatem argument Prokuratora, co do podniesionego zarzutu dotyczącego § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, który stanowi powtórzenie i modyfikacje art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Należy bowiem wskazać, że postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe. Z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g przyjęto uregulowania § 3 ust. 5 i § 15 załącznika do uchwały dotyczące nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania miejsc przeznaczonych na lokalizację pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, jak i obowiązku utwardzenia miejsc na lokalizację pojemników. Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 9 ust. 1 pkt 1 regulaminu. Zgodnie z tym przepisem ze względu na bezpieczeństwo zabrania się gromadzenia w pojemnikach lub workach służących do zbierania odpadów komunalnych śniegu, lodu, gruzu, gorącego popiołu, żużlu, szlamów, osadów ściekowych, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, lakierów, rozpuszczalników, zużytych olejów, smarów, resztek farb, przeterminowanych leków i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpady z działalności gospodarczej, rolniczej, ogrodniczej i przemysłowej. Regulacja ta nie ma umocowania w delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a dodatkowo zagadnienia nią objęte zostały odrębnie uregulowane w ustawie o odpadach (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. Lex nr 2777680; wyrok WSA w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1018/15, publ. CBOSA). Za prawidłowe należy również uznać stanowisko Prokuratora, iż w zaskarżonej uchwale w § 10 ust. 1 dokonano częściowego powtórzenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników służących do użytku publicznego, przez właścicieli nieruchomości położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości z chodników służących do użytku publicznego. Zdaniem Sądu z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęte zostało uregulowanie § 11 i § 12 załącznika do uchwały. Przepisy te odnoszą się mycia pojazdów samochodowych poza myjniami oraz ich napraw poza warsztatami naprawczymi, jeżeli mycie i naprawy te mogą powodować zagrożenie dla środowiska. Należy zauważyć, iż z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady Gminy należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości w zakresie mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten nie upoważnia natomiast do formułowania w Regulaminie określonych zakazów i nakazów (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 240/16, publ. CBOSA). Organ uchwałodawczy powinien wyrazić swoje stanowisko w formie postulatów, zaleceń, a nie zakazów, które mogą prowadzić do powstania surowszych ograniczeń niż zawierają regulacje ustawowe. Zdaniem Sądu, wskazane powyżej stanowisko dotyczy również zapisów § 25 załącznika do uchwały, które z kolei stanowią nadinterpretację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. W art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazano, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (tak wyrok WSA z Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Bd 870/17). Niewątpliwie za zasadny należy uznać zatem zarzut dotyczący § 25 załącznika do uchwały, odnoszący się do odpowiedzialności sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami w zakresie nie stwarzania i nie stanowienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt oraz nie stanowienia uciążliwości dla osób trzecich – co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Także z przekroczeniem uregulowania zawartego w ww. przepisie, jak i jednocześnie odmiennie organ reguluje tę materię, aniżeli uczynił to ustawodawca krajowy w ustawie o ochronie zwierząt przyjmując zapisy regulaminu określone w § 28 załącznika do uchwały odnoszące się do sytuacji, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy. Przepis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, publ. cbosa). Odnosząc się do regulacji § 30 ust. 6 załącznika do uchwały dotyczącej ustawienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości, w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły stanowiły uciążliwości dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich, należy zgodzić się ze skarżącym, że stanowi ona wkroczenie w materię ustawową objętą regulacją kodeksu cywilnego, która reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich w art. 144 k.c. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści Regulaminu oraz ich rozmiar koniecznym było, zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie Sąd zauważa, iż również organ w odpowiedzi na skargę uznał wyżej przedstawione zarzuty jako zasadne. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.