VIII SA/Wa 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K., S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a." ) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623; dalej: "u.p.b.") po rozpatrzeniu odwołania B. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "organ I instancji") Nr [...] z [...] września 2011 r., znak: [...], nakazującej B. i S. K. (dalej: "skarżącym") rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego o powierzchni [...] m2 oraz kotłowni o powierzchni [...] m2 dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości S. gm. K. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na wniosek D. i P. P. organ I instancji [...] grudnia 2006 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego, polegającej na dobudowie przybudówki i kotłowni oraz budowy altany na działce o nr ew. [...] położonej w S. gm. K.. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] października 2007 r. stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej i dwóch kondygnacjach naziemnych o wymiarach ok. [...] m x [...] m, do którego do tylnej ściany dobudowano parterowy budynek o wymiarach [...] m x [...] m, którego jedna część stanowi ganek, a druga pomieszczenie gospodarcze i kotłownię. Inwestor nad wejściem do przybudówki dobudował zadaszenie o konstrukcji stalowej o wymiarach ok. [...] m x [...] m. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego realizowana była na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] września 1992 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestor dysponuje również decyzją Starosty K. z [...] lipca 2003 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej parteru w/w budynku mieszkalnego. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2007 r. organ I instancji działając na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia inwentaryzacji architektonicznej i geodezyjnej wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót oraz dostarczenia protokołu kominiarskiego oraz oceny drożności i prawidłowości wykonanego komina murowanego w dobudowanej kotłowni. Następnie decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2008 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny tj. inwentaryzację geodezyjną i architektoniczną wraz z oceną techniczną omawianego obiektu budowlanego. W wyniku postępowania odwoławczego organ odwoławczy decyzją Nr [...] z [...] lutego 2008 r. uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, iż inwestor dokonał dobudowy do istniejącego budynku mieszkalnego bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym nie można jej traktować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w sprawie należy zastosować tryb przewidziany w art. 48 u.p.b. W wyniku przeprowadzonych [...] kwietnia 2010 r. dodatkowych czynności kontrolnych ustalono, iż na przedmiotowej działce o nr ew. [...] w istniejącym budynku mieszkalnym w elewacji bocznej od strony przejścia występuje pięć otworów okiennych, których nie ujęto w projekcie budowlanym. W elewacji od strony podwórka wykonano dodatkowo dwa okna w poziomie piętra. Organ I instancji postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją Nr [...] z [...] września 2011 r. nakazał skarżącym rozbiórkę pomieszczenia gospodarczego o powierzchni [...] m2 oraz kotłowni o powierzchni [...] m2 dobudowanych do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce o nr ew. [...] wybudowanych bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. Rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji organu I instancji z [...] września 2011 r., organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] listopada 2011 r. orzekł o jej utrzymaniu w mocy. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w rozpoznawanej sprawie. Powołał treść przepisu art. 28 u.p.b. Wskazał, iż w omawianej sprawie niewątpliwie miała miejsce rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] września 1992 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, o pomieszczenie gospodarcze o pow. [...] m2 oraz kotłownię o pow. [...] m2. W związku z czym nie można uznać budowy pomieszczenia gospodarczego i kotłowni jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż efektem rozbudowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej .W ocenie organu odwoławczego, omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 u.p.b., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Jednocześnie wskazał, iż organ I instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże skarżący nie wykonali nałożonych na nich obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu. Dlatego też organ I instancji był zobowiązany zgodnie z treścią przepisu art. 48 ust. 4 u.p.b. do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej dobudowy. Na poparcie swych ocen organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2006 r. (II SA/Bk 120/05) cytując jego fragmenty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r., jak i decyzji organu I instancji. Autorzy skargi zarzucili naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie, że skarżący po wydaniu przez Starostę K. (wówczas organu właściwego) pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku mieszkalnego, prowadzili budowę części budynku objętego nakazem rozbiórki, podczas gdy w rzeczywistości roboty budowlane po wydaniu decyzji przez Starostę K. w poziomie parteru nie były przez skarżących prowadzone; 2) art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym dowodów przedstawionych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło organ odwoławczy do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń dokonanych przez organ I instancji; nadto pominięcie istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty K. zezwalającej na użytkowanie części parterowej budynku mieszkalnego, potwierdzającej w myśl przepisów obowiązujących w dacie jej wydania wykonanie obiektu budowlanego zgodnie z prawem, w tym zakresie z warunkami pozwolenia na budowę; 3) bezzasadność oparcia zaskarżonej decyzji o przepis art. 48 u.p.b. Autorzy skargi podnieśli, iż dopóki w obrocie prawnym istnieje decyzja stwierdzająca wybudowanie obiektu w zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę, to – w ich ocenie – organy nadzoru budowlanego nie mogą oddzielnie ustalać, że budowa została zrealizowania z naruszeniem wydanego pozwolenia na budowę. Nadto wskazali, iż skoro uzyskali pozwolenie na użytkowanie części parterowej budynku, w której znajdują się pomieszczenia objęte nakazem rozbiórki, to tym samym zostało potwierdzone przez właściwy organ, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Jednocześnie zarzucili organom orzekającym, iż nie ustaliły daty wykonanych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazał, iż decyzja w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jak i użytkowania wydane zostały w stosunku do budynku mieszkalnego, natomiast zgodnie z materiałem dowodowym pomieszczenie gospodarcze wraz z kotłownią zostały samowolnie dobudowane do budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej powyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie poprawnie przeprowadziły postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Istotą postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie bądź ewentualnie doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami techniczno – budowlanymi. W świetle obowiązujących przepisów, roboty budowlane mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, właściwemu organowi (art. 28 - 30 Prawa budowlanego). Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 tego przepisu stanowi natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie – niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ww. ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w trakcie postępowania przeprowadzona została przez pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego kontrola-oględziny budynku skarżących z dnia [...] października 2007 r. podczas której stwierdzono: 1) budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej dwukondygnacyjny z dachem o konstrukcji drewnianej – dwuspadowy; 2) wybudowany budynek składa się z dwóch części tj. z budynku zasadniczego o wymiarach [...] x [...] m oraz części dobudowanej o wymiarach ok. [...] x [...] m; 3) część dobudowana składa się z dwóch pomieszczeń, z których jedno służy jako korytarz, natomiast drugie użytkowane jest jako kotłownia i skład opału. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego tj. zobowiązał go do przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia: – zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; – dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego tj. 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektanta, aktualne na dzień opracowania projektu; – oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący zostali również pouczeni o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, a mimo to wskazanych dokumentów nie przedstawili organowi. Oświadczenie skarżącej B. K. złożone na rozprawie przed Sądem w dniu 25 kwietnia 2012 r. iż pismo zawierające powyższe postanowienie odebrała córka, która przekazała je skarżącej dopiero, gdy minął termin czynności legalizacyjnych, nie może stanowić o usprawiedliwieniu skarżących w niewykonaniu nakazanych czynności. Zatem słusznie organ nadzoru budowlanego przyjął, że zaistniała przesłanka do orzeczenia nakazu rozbiórki stwierdzonej samowoli budowlanej. Wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz wskazać należy, że inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Reasumując, kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego i jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, opisana wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. W tej sytuacji organ prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązując skarżących do przedłożenia wskazanych dokumentów w celu jej zalegalizowania. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji. W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu, a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Jako niezasadne zakwalifikował Sąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie, że skarżący po uzyskaniu decyzji na użytkowanie części parterowej budynku prowadzili budowę, podczas gdy w rzeczywistości roboty budowlane po wydaniu zezwolenia na użytkowanie nie były przez skarżących prowadzone. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie wydawania zezwolenia na użytkowanie części mieszkalnej parteru (decyzja Starosty K. z dn. [...] lipca 2003 r.) - budowa była przez skarżących realizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Brak podstaw do przyjmowania innego twierdzenia, ponieważ gdyby było inaczej organy zobligowane byłyby do wszczęcia z urzędu postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, a tak się nie stało. Dokonane przez organy nadzoru budowlanego ustalenia przeczą werbalnym twierdzeniom skarżących, że w dacie uzyskania pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku istniały obiekty będące przedmiotem nakazu rozbiórki. W szczególności nie mogą tej okoliczności potwierdzać przedłożone przez skarżącą na rozprawie zdjęcia z komunii córki, które miały być wykonane w 2001 r., ani kserokopia mapy do celów projektowych. Natomiast zasługuje na uwzględnienie oświadczenie uczestniczki postępowania D. P., że według pierwotnego projektu budowlanego kotłownia znajdowała się w środku budynku skarżących, ale pomieszczenie to zostało wykorzystane na spiżarnię i dlatego kotłownię skarżący umieścili w dobudowanej części. To oświadczenie znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej budynku skarżących, znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (k. [...]-[...]). W kontekście powyższych ustaleń Sąd zgadza się z oceną organów, że obiekty będące przedmiotem nakazu rozbiórki tj. przybudówka i kotłownia zostały dobudowane przez skarżących po 2003 r., tj. po dacie uzyskania zezwolenia na użytkowanie części parterowej budynku. W związku z tym należy stwierdzić, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił.