VIII SA/Wa 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w kwocie [...] zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii IV. W trakcie kontroli stwierdzono, iż nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił [...] t i przekraczał dopuszczalną normę o [...]t. Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 242/16 odrzucił skargę wniesioną na ww. rozstrzygnięcie GITD z [...] grudnia 2015 r. Pismem z dnia [...] września 2016 r., strona złożyła wniosek o uchylenie na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") wydanych w sprawie decyzji, umorzenie postępowania w sprawie oraz o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko organu zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. jest niedopuszczalne, niezrozumiałe dla wnioskodawcy, który we wniosku o uchylenie decyzji wskazał, że wykonywany przez niego przewóz międzynarodowy był normatywny świetle przepisów Unii Europejskiej, spełniał przesłanki zawarte w piśmie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. Organ tymczasem ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że postępowanie nie może obejmować kontroli ostatecznej z punktu widzenia przepisów stanowiących ich podstawę materialnoprawną. Tym samym ograniczono podstawowe prawa strony. Skarżąca zaznaczała, że art. 7 dyrektywy 96/53/WE dotyczy ograniczeń jedynie lokalnych, a co za tym idzie mogą być one stosowane jedynie dla określonych obszarów lub na określonych drogach. W jego ocenie unormowania krajowe są niezgodne z art. 7 dyrektywy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję WITD. Uzasadniając GITD wskazał, iż art. 155 k.p.a. reguluje uchylenie (zmianę) decyzji tworzącej prawa dla strony. Art. 155 k.p.a. chroniąc prawo nabyte ustanawia przesłankę materialnoprawną - zgody strony na zmianę decyzji. Zgoda strony musi zostać wyrażona przez złożenie oświadczenia woli przez stronę w sposób niebudzący wątpliwości. Zgody strony nie można domniemywać, a zatem wyprowadzać z podania o wszczęcie postępowania, a zwłaszcza gdy żądanie strony co do stosowanego trybu nadzwyczajnego nie jest określone w sposób niebudzący wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 896/08). GITD zauważył m.in., iż ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 155 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, iż przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nadto zauważył, iż przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej. W świetle powyższego GITD uznał, iż argumenty skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] września 2016 r., jak i we wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r., nie mogą stanowić podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślił, iż niniejsze postępowanie nie może obejmować po raz kolejny kontroli ww. decyzji z punktu widzenia przepisów stanowiących ich podstawę materialnoprawną, ani też nie może obejmować oceną ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w postępowaniu zakończonym ww. decyzją o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego, mając powyższe na względzie, podnoszone przez pełnomocnika skarżącej zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. pozostają dla rozstrzygnięcia bez istotnego znaczenia. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2017 r. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a.; 2) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 i art. 140 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich przesłanek przemawiających za zmianą ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na [...] Sp. z o.o., a m.in. nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji nie rozważenie przez organ możliwości zmiany ostatecznej decyzji zgodnie ze słusznym interesem strony; 3) art. 155 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie tegoż przepisu, podczas gdy spełnione zostały przesłanki konieczne do jego zastosowania; 4) art. 6 - 10 k.p.a. - zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władczy publicznej. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Należy w tym miejscu przypomnieć, że tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, określony zarówno w art. 154 k.p.a., jak i w art. 155 k.p.a., służy do wzruszenia decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym jednak przypadku, czyli ani trybu z art. 154 k.p.a., ani z art. 155 k.p.a., nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jednakże takiej, na mocy której strona nabyła prawo. Niezależnie jednak od kwestii nabycia prawa i nienabycia prawa, różniących oba omawiane przepisy, tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 607/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji związanych podyktowany jest tym, że uchylenie lub zmiana takich decyzji nie może prowadzić do wydania decyzji, które będą naruszać prawo. Decyzje o nałożeniu kary pieniężnej podejmowane na podstawie art. 140 aa ust. 1 i art. 140 ab ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) mają charakter decyzji związanych. Świadczy o tym brzmienie ww. przepisu art. 140 aa ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Imperatywna forma czasownika "nakłada" wskazuje, że orzekający w takiej sprawie organ administracji nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz obowiązany jest w opisanym w tym przepisie stanie faktycznym wymierzyć karę pieniężną, jak to miało miejsce w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r., nakładającą na "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną w kwocie [...] zł. Wskazane decyzje organów orzekających - jak już zostało zaznaczone - mają charakter decyzji związanych i niezależnie od tego, czy wniosek skarżącej o ich uchylenie lub zmianę złożony byłby na podstawie art. 154 k.p.a. czy art. 155 k.p.a., jej żądanie nie mogłoby prowadzić do wydania korzystnej dla skarżącej decyzji, wszak niedopuszczalne jest wzruszanie w obu tych trybach decyzji związanych. Zatem dokonywanie jakiejkolwiek analizy sprawy pod kątem przesłanek wynikających z tych przepisów nie może mieć miejsca, bowiem prowadziłoby to do naruszenia prawa. W trybie art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje uznaniowe, a więc takie, które podejmowane są po spełnieniu przez stronę określonych przesłanek, nie zaś decyzje związane, jak w przypadku decyzji nakładających kary pieniężne z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Nie powinno budzić wątpliwości, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 k.p.a., musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a., należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2007 r. o sygn. akt II OSK 1406/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W praktyce oznacza to, że analizowanie przesłanek wynikających z treści tego przepisu ma miejsce tylko wtedy, gdy kwestionowana decyzja ma charakter uznaniowy. Analogicznie jest w przypadku trybu z art. 155 k.p.a. Należy podkreślić, że ustawowa przesłanka, o jakiej mowa zarówno w art. 154 k.p.a., jak i w art. 155 k.p.a., tj. słuszny interes strony, nie jest przesłanką abstrakcyjną, ale konkretną, odnoszącą się do danej sprawy i wywodzoną z decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny. Stąd też nie jest możliwe wywiedzenie słusznego interesu strony tylko z art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a., bowiem istnienie tego słusznego interesu musi wynikać z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których wydana została ostateczna decyzja, co do której uruchomiono tryb nadzwyczajny. Natomiast skoro związanie administracyjne czyni niedopuszczalnym wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie obu omawianych przepisów, to tym samym brak jest materialnoprawnych podstaw do jakiegokolwiek analizowania przesłanek wynikających z obu tych przepisów. W tym kontekście podnoszenie jakichkolwiek zarzutów przez skarżącą, czy to natury formalnej (faktycznej), czy prawnej, pozostaje bez wpływu na treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia z jej wniosku z dnia [...] września 2016 r. Niedopuszczalność stosowania trybu z art. 154 i z art. 155 k.p.a. do decyzji związanych, a taką jest decyzja nakładająca karę pieniężną na skarżącą, uniemożliwia bowiem jakąkolwiek analizę przesłanek pod kątem uchylenia lub zmiany decyzji w tym przedmiocie. Celem każdego postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast nie można ewentualnych, zarzucanych przez stronę wadliwości decyzji ostatecznej, mającej charakter decyzji związanej, usuwać w trybie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Z powyższych względów, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień w świetle prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). ----------------------- 6