VIII SA/Wa 262/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P.O. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. – dalej SKO, uchyliło własną decyzję z dnia [...], znak [...] i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta R., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "U.", polegający na podziale działek, wchodzących w skład tej nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów miasta R. nr 290/29 i 290/35 na ark. 131, w obrębie XII/1 na działki 290/46, 290/47, 290/48, 290/49, 290/50. 290/51, 290/52. W przedmiotowej sprawie W. i J. M. wnioskiem z dnia 25 lutego 2006r. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniesiono min., że powstałe w wyniku podziału działki nie mają dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). SKO decyzją z dnia [...], znak [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], znak [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], uzasadniając swoje stanowisko brakiem przymiotu strony u wnioskodawców w rozumieniu art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Organ stwierdził, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania o podział nieruchomości, zakończonego decyzja z dnia 1 września 2005r., ponieważ nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi dzielonej nieruchomości. Działając z urzędu, SKO w R. uznając jednak, że zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty, wskazujące na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa wymagają wyjaśnienia, zdecydowało o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...], znak [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów miasta R. jako działki nr 290/29 i 290/35. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż oceniając legalność powołanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta R. nie można stwierdzić, aby naruszała ona prawo, albo by została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 27 września 2006r. J.M. – Prezes Stowarzyszenia [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Stwierdził, iż naruszony został art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego naruszenie tego przepisu wyraża się tym, że działka 290/52 nie posiada zjazdu do ulicy [...], a także tym, że nie wydzielono działek stanowiących drogę wewnętrzną, mimo, że taka możliwość istnieje. Nadto zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 2003r., nr 188, poz. 1848 ze zm.) oraz art. 40 i art. 41 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003r., nr 119, poz. 1116 ze zm.) Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] znak [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...], znak [...] i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium, przytaczając treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a., podniosło, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przedmiotowym przepisie. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, z których wynika, że z wnioskiem o podział nieruchomości składającej się z działek nr 290/29, 290/35 wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "U.", jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Gminy R. W dacie wydania decyzji, teren nieruchomości nie był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak było uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania. Obszar ten nie był również objęty ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] wydana została na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zasady podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 3 powołanej ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie maja dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem organu sprawa dostępu do dróg publicznych nowo wydzielonych działek została określona na mapie podziału, stanowiącej integralna część decyzji i w uzasadnieniu decyzji. Analiza mapy podziału i uzasadnienia decyzji wskazuje, że każda z nowowydzielonych działek ma zapewniony dostęp do drogi publicznej bądź bezpośrednio, bądź osiedlowymi drogami wewnętrznymi i przez ustanowienie służebności drogowej na nowowydzielonych działkach o numerach 290/52 i 290/38. Grunt zajęty pod osiedlową drogę nazwaną ulicą C. stanowi własność Gminy Miasta R., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "U.". Fakt, że w postępowaniu podziałowym nie dokonano ewidencyjnego wyodrębnienia gruntu zagospodarowanego pod tę ulicę nie stanowi o naruszeniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dyspozycje art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami wypełnia pkt 2 decyzji ustanawiający warunek nakładający obowiązek, by przy zbywaniu poszczególnych działek zapewnić im dostęp do dróg publicznych poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.. 40 i art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 18 ust. 1 Prawa Spółdzielczego organ stwierdził, że decyzje o podziale nieruchomości wydawane są wyłącznie w oparciu o wymienione wyżej przepisy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r., Nr 268, poz. 2663). Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca – Stowarzyszenie [...] w R., która pismem z 3 lutego 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], postawiła rozstrzygnięciu organów administracji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 40 i art. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz błędne ustalenia faktyczne mające istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] jest sprzeczna z przepisami art. 93 ust. 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, do których odsyła art. 41 ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Z przepisu tego jasno wynika, że podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie żadna z działek powstałych w wyniku podziału, nie mająca bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności. Na gruncie istnieje faktycznie od wielu lat urządzona droga – ul. C. Ustawodawca dopuszcza wprawdzie ustanowienie innych służebności drogowych, ale wyłącznie pod warunkiem, że nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta R., wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, pominął całkowicie przepisy szczególne określające zasady dokonywania podziałów nieruchomości w spółdzielniach mieszkaniowych tj. art. 40 – 42 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ponadto SKO błędnie ustaliło, że działka nr 290/52 ma bezpośredni dostęp do ul. [...] istniejącym zjazdem przy działce nr 290/3. W rzeczywistości zjazdu takiego nie ma. Istnieje natomiast zjazd do ul. [...], ale wyłącznie z działki nr 290/3, która nie należy do Spółdzielni Mieszkaniowej "U.". Jest to działka Gminy Miasta R. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Ponieważ badając w tym kontekście przedmiotową sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkowało to ich uchyleniem. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., uchylająca własną decyzję i orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...], znak [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w R. przy [...], stanowiącej własność Gminy Miasta R., w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "U.". SKO orzekając w trybie nadzoru zasadnie wskazało, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego i może mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Postępowanie to ma zaś na celu jedynie rozstrzygnięcie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności, nie może on natomiast prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Jeśli zatem podział nieruchomości zakłada powstanie działek bez dostępu do drogi publicznej, to najpierw należy zbadać możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej działem. A jeśli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., to stosownie do art. 99 tej ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Oznacza to, że zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości dokonuje się z równoczesnym zobowiązaniem właściciela lub użytkownika wieczystego do ustanowienia służebności drogi koniecznej w razie zbycia działek niemających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, Jan Szachułowicz, Małgorzta Krassowska, Anna Łukaszewska, wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, str. 254-261, 281-282). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy obejmującej wstępny projekt podziału działki nr 290/29 i 290/35 na działki o numerach 290/46, 290/47, 290/48, 290/49, 290/50. 290/51, 290/52 oraz z decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] wynika, że działka 290/52 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a decyzja zatwierdzająca podział nie zobowiązuje właściciela do ustanowienia służebności drogowej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że działka nr 290/52 ma dostęp do drogi publicznej przez fragment działki 290/3, która jest nieogrodzona, ogólnodostępna i stanowi własność Gminy R. oraz bezpośredni dostęp z ulicy [...] – zjazd zaznaczony linią przerywaną na mapie obejmującej projekt podziału nieruchomości. Analiza przepisów art.93 ust. 3 oraz 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Działka 290/3 nie jest własnością Sp-ni a Gminy Miasta R., w związku z tym nie można mówić o dostępie do drogi publicznej przez fragment tej działki. Fakt przylegania działki 290/52 do ulicy [...] – stanowiącej obecnie drogę powiatową – nie oznacza dostępu do drogi publicznej chyba, że istnieje możliwość uzyskania do niej zjazdu. Analiza akt administracyjnych wraz z mapą obejmującą projekt podziału nieruchomości prowadzi do wniosku, iż zjazdu takiego nie zaznaczono na mapie w formie graficznej – kolorem czerwonym - zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości, ani w formie opisowej a fakt istnienia takiego zjazdu kwestionuje skarżący. Te mankamenty postępowania uniemożliwiają kontrolę prawidłowości działania organów administracji publicznej. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla podziału nieruchomości, bowiem jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] obsługa komunikacyjna nowoprojektowanych działek nr 290/51, 290/50, 290/49 przewidziana jest przez działkę nr 290/52. Ma rację skarżący zarzucając w skardze, iż w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie wydzielono działki (działek) gruntu stanowiących drogę wewnętrzną i nie wykazano braku możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wyjaśnienia co do sposobu korzystania z dojazdów do drogi publicznej zamieszczone na mapie z projektem podziału oraz zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji nie mogą być rozumiane jako ustanowienie służebności drogowej zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu za błędny należy uznać pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzje o podziale nieruchomości wydawane winny być wyłącznie w oparciu o wymienione wyżej przepisy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r., Nr 268, poz. 2663), zwłaszcza gdy, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, wnioskodawcą podziału jest spółdzielnia mieszkaniowa. Prezydent Miasta R. wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości pominął przepisy szczególne określające zasady dokonywania podziałów nieruchomości w spółdzielniach mieszkaniowych. Takim szczególnym przepisem jest art. 41 ust 2 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003r., nr 119, poz. 1116 ze zm.). Przepis ten jest przepisem szczególnym, jako dotyczącym jedynie podmiotów określonego rodzaju i winien mieć pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi, zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami – lex specjalis derogat legi generali. Z dniem wejścia w życie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych podmioty te nie mogą dokonywać podziałów nieruchomości w sposób dowolny, ograniczony jedynie przepisami technicznymi. Podziały te muszą być zgodne z celem ustawy jakim jest stworzenie warunków do tzw. uwłaszczenia członków spółdzielni. W tych okolicznościach – nie przesądzając, czy powyższe uchybienia są na tyle istotne, by można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta R. Skutkują one uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.