VIII SA/Wa 263/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3a i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74), zwanej dalej: sus w związku, z wnioskiem M. M. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżący M. M. w dniu 29 sierpnia 2007 r. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W dniu [...] grudnia 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek i odsetek, jako, że w ocenie organu nie zachodził fakt całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy. Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący dołączył postanowienie komornika sądowego o umorzeniu postępowania prowadzonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "N" wobec bezskuteczności egzekucji. Prezes ZUS ustalił, iż skarżący nie uzyskał za lata 2004-2006 żadnych dochodów. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Ma orzeczony rozwód i nie posiada żadnych osób na utrzymaniu. Korzysta z pomocy MOPS, pobierając zasiłek okresowy z powodu bezrobocia, zasiłek celowy, świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności oraz dodatek mieszkaniowy. Na podstawie umowy darowizny nabył własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego o pow. [...]. Nie posiada żadnego majątku ruchomego przedstawiającego wartość handlową. Oddział ZUS nie prowadzi wobec skarżącego żadnego postępowania egzekucyjnego, wobec czego nie można stwierdzić faktu całkowitej nieściągalności. Rozpoczynając działalność gospodarczą, podjął się prowadzić ją na własny rachunek i ryzyko, z czym wiąże się odpowiedzialność za sposób prowadzenia firmy i jej finanse. Z uwagi na powyższe, Prezes ZUS nie stwierdził przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy s.u.s. Skargę na powyższą decyzję złożył M. M. podnosząc, iż jest osobą bezrobotną, egzystującą dzięki pomocy z MOPS. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż sądy administracyjne, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, iż jest ono wadliwe z uwagi na naruszenie w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej, jako kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy sus jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy sus wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ustawy sus oraz § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na, tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje wyłącznie organowi właściwemu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 ustawy sus). Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. Należy podkreślić, iż organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do dołączonego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowienia Komornika Sądowego Rewiru [...] z dnia [...] maja 2007r., dotyczącego umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku wierzyciela Spółdzielni Mieszkaniowej "N" wobec bezskutecznej egzekucji (k. 41 akt administracyjnych). Prezes ZUS jedynie stwierdził, iż nie prowadzi wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego i w sprawie nie został stwierdzony fakt całkowitej nieściągalności. Zdaniem Sądu organ powinien ustosunkować się do złożonego w sprawie dokumentu (art. 80 kpa). Powinien również rozważyć sytuację majątkową zobowiązanego i jego możliwości spłaty powstałych zaległości z tytułu składek pod kątem korzystania przez niego z pomocy MOPS. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 kpa obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., V SA/WA 303/07). Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Organ w swej ocenie potraktował sprawę bardzo ogólnie, nie zagłębiając się w sytuację indywidualną skarżącego. Zdanie "należy również zauważyć, że rozpoczynając działalność gospodarczą, podjął się Pan prowadzić ją na własny rachunek i ryzyko, z czym wiąże się odpowiedzialność za sposób prowadzenia firmy i jej finanse" jest zdaniem schematycznym i abstrakcyjnym, bez pogłębionej analizy przepisów ustawy sus. Obowiązkiem organu było bowiem dokonać szczegółowego omówienia kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Zaprezentowane stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę, tym bardziej, że wszystkie okoliczności sprawy powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że skarżący w niniejszej sprawie obecnie utrzymuje się ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niego zaległych należności, nawet jeżeli jest realnie możliwe dzięki sprzedaży mieszkania, może pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., IIGSK 345/06). Zdaniem Sądu, również naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 1