VIII SA/Wa 264/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Syg. akt VIII SA/Wa 264/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R.( dalej SKO lub organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej kpa), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym wniosku J. J. z dnia 1 marca 2022 roku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R[...] z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] listopada 2021 roku, znak: [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej – orzekło – o utrzymaniu decyzji własnej z [...] lutego 2022 roku. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...] w R. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji własnej z [...] listopada 2021 roku, znak: [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej. Decyzję z [...] lutego 2022 roku wydano po wniesieniu przez J. J. skargi do sądu administracyjnego, w której wnosił o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej przez organ niewłaściwy. Uznając zarzut skargi za zasadny SKO w R., na mocy art. 54 §3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2022 roku, poz. 329 dalej p.p.s.a.) stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia [...] listopada 2021 roku. W uzasadnieniu wyżej powołanej decyzji organ odniósł się do doręczenia decyzji z [...] listopada 2021 roku, uznając je za skuteczne. W przedmiotowym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w R. z dnia [...] lutego 2022 roku z uwagi, iż jego zdaniem decyzja SKO z [...] listopada 2021 roku nie została mu prawidłowo doręczona. SKO w R. nie zgadzało się ze stanowiskiem skarżącego i naruszenie wskazywało, iż decyzja z [...] listopada 2021 roku o odmowie udzielenia informacji publicznej została skarżącemu prawidłowo doręczona. Organ podnosił, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ w postępowaniu zwykłym. Ocena stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie tego czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 kpa. Stąd też w tym postępowaniu nie poddaje się analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie sprawdza się czy zaistniała jakakolwiek przesłanka z art. 156 §1 kpa. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 156 §1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Według art. 157 §1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Przepis art. 156 §1 pkt 1 kpa nie wprowadza żadnego elementu kwalifikacyjnego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od ich podstaw jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W grupie tak określonych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji niewątpliwie mieści się decyzja SKO w R. z dnia [...] listopada 2021 roku w sprawie odmowy udostępnienia informacji objętej pkt 1 -3 wniosku J. J. z dnia [...] września 2021 roku dotyczącej skanów aktualnie obowiązujących umów oświadczenie usług na rzecz SKO w R. usług telekomunikacyjnych, usług pocztowych i usług dostępu do bazy danych Systemu Informacji Prawnej. Decyzja ta została wydana przez SKO w R., które jest organem administracji publicznej. Jego zadania zostały i ustrój zostały określone w przepisach ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych( DZ.U z 2018 roku, poz. 570 ze zm. dalej jako usko). W myśl art. 4 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy prezes kolegium jest jednym z jej organów, a zgodnie z art. 11 ust.1 pkt usko kieruje on pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Jak wynika z art. 1 tej ustawy samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kpa w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( DZ.U z 2020 roku poz. 2176 dalej u.d.i.p.)nie przewiduje od wyżej powołanej zasady. Mając powyższe na uwadze, skoro podstawą działania organów administracji publicznej są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a organ nie może domniemywać kompetencji, które nie zostały dla niego przewidziane w przepisach ustawy to samorządowe kolegia odwoławcze nie są uprawnione do wydawania decyzji jako organ pierwszej instancji w postepowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej to właśnie prezes samorządowego kolegium odwoławczego będzie organem objętym obowiązkiem rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wynika to zarówno z językowej, jak i celowościowej wykładni przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem by samorządowe kolegium odwoławcze było organem odwoławczym zobowiązanym do rozpoznawania odwołań w indywidualnych sprawach należących do jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji skoro decyzja z dnia [...] listopada 2021 roku została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w składzie trzyosobowym, a nie przez prezesa kolegium to oznacza, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, który prawnie nie jest legitymowany do wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co stanowiło naruszenie art. 156 §1 kpa). W przedmiotowej sprawie decyzja została podjęta w formie pisemnej i została skierowana do skarżącego drogą elektroniczną przez skrzynkę epuap - art. 39¹ kpa. Skarżący otrzymał decyzję, zapoznał się z jej treścią i w terminie wniósł skargę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 41 ust.2 i 3 ustawy o doręczeniach elektronicznych( DZ.U z 2020 roku, poz. 2320 ze zm.) przez odebranie dokumentu elektronicznego rozumie się każde działanie adresata posiadającego adres do doręczeń elektronicznych, powodujące, że adresat dysponuje dokumentem, który wpłynął na ten adres i może zapoznać się z jego treścią. W ocenie organu decyzja z dnia [...] listopada 2021 roku została skarżącemu skutecznie doręczona i brak podstaw do uznania, że mogło to stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na decyzję organu z dnia 4 marca 2022 roku, znak: [...] wniósł J. J.. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie: - art. 138 §1 pkt 1, art. 107 §1 pkt 8 kpa, art. 110 §1 kpa, art. 156 §1 pkt 1 w związku z art. 104 §1 i 2, art. 105 i art. 158 §1 kpa w związku z art. 14 §1a, art. 39 i art. 39 ¹kpa w związku z art. 156 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 6, art. 7 in principio kpa oraz art. 7 Konstytucji RP – w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że właściwy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa poprzez utrzymanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym i nie może być uznana za decyzję administracyjną w rozumieniu kpa, z tego powodu, że decyzja SKO w R. z dnia [...] listopada 2021 roku w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania; - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §1 oraz art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że decyzja, o której stwierdzeniu nieważności orzeczono nie jest decyzją istniejącą w obrocie prawnym, a nadto poprzez jedynie ogólne i wybiórcze odniesienie się do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; - art. 107 §3 kpa poprzez zaniechanie przedstawienia przekonującego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia odnoszącego się do całokształtu okoliczności sprawy oraz ograniczenie się do wybiórczego odniesienia się do kwestii zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; - art. 138 §1 pkt 2 in fine w związku z art. 105 §1 kpa w zakresie w jakim z przepisu tego wynika bezwzględny obowiązek obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji jego obiektywnej bezprzedmiotowości, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji braku przedmiotu postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, co doprowadziło do wydania decyzji obarczonej sankcją nieważności; - art. 54 §3 p.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten normuje możliwość uwzględnienia przez organ skargi w całości w trybie autokontroli w drodze uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej decyzji, poprzez niezastosowanie tego trybu w sytuacji uwzględnienia skargi w całości i zamiast tego przeprowadzenie procedury nieważnościowej. Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o: - stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymującej nią w mocy decyzji SKO w R. z dnia [...] lutego 2022 roku, - umorzenie przez sąd postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość; - zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy na tryb uproszczony. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż skarżona decyzja podlega stwierdzeniu nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 §1 pkt 2 kpa z powodu orzeczenia o stwierdzeniu nieważności nieistniejącej w obiegu prawnym decyzji, a zatem wydania decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Kwestią sporną w sprawie jest kwestia prawidłowości doręczenia decyzji SKO w R. z dnia [...] listopada 2021 roku odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skarżący przywołał przepis art. 107 §1 kpa, który przewiduje możliwość podpisania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą podpisu elektronicznego. Wynika z tego, że treść decyzji administracyjnej doręczona w formie elektronicznej, opatrzona właściwym podpisem elektronicznym będzie równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi jako decyzja wydana zgodnie z art. 14 §1a kpa na piśmie utrwalonym w formie elektronicznej. Zgodnie z tym samym przepisem pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo osobistym podpisem lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Decyzja SKO w R. z dnia [...] listopada 2021 roku została wysłana wnioskodawcy za pośrednictwem platformy ePUAP, na skrzynkę, z której nadesłano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie skanu papierowej decyzji, jednak nie została opatrzona jakimikolwiek podpisami elektronicznymi członków składu orzekającego. Nie można zgodzić się z organem, iż decyzja z [...] listopada 2021 roku została prawidłowo doręczona skarżącemu. Brak podpisu skutkuje, iż przesłany dokument nie może zostać uznany za decyzję administracyjną. W doktrynie dokument taki określa się mianem decyzji nieistniejącej i niewywołującej jakichkolwiek skutków prawnych. Fakt, iż skarżący zapoznał się z treścią dokumentu, a następnie złożył na niego skargę do WSA w Warszawie – zarejestrowaną pod syg. VIII SA/Wa 22/22 pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla prawidłowego doręczenia przedmiotowej decyzji. Fakt wniesienia do sądu skargi nie oznacza, że skarga będzie dopuszczalna i będzie podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Skargę można wnieść wyłącznie od decyzji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli skargę wniesiono od dokumentu niebędącego decyzją, sąd powinien ja odrzucić. Należy zauważyć, iż decyzja z dnia [...] listopada 2021 roku została przesłana w formie elektronicznej i nie zawierała podpisów elektronicznych członków składu orzekającego, to nie ma żadnych podstaw do przyjęcia że była to decyzja administracyjna. Przesłany przez ePUAP w dniu [...] listopada 2021 roku plik stanowił wyłącznie odwzorowanie decyzji wydanej w formie papierowej, której nigdy stronie nie doręczono. Rzeczona decyzja nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, dokumentem takim z całą pewnością nie była, dlatego rozważania organu o doręczeniach elektronicznych należy uznać za bezprzedmiotowe. Decyzja z dnia [...] listopada 2021 roku odmawiająca udostępnienia informacji publicznej na wniosek została wydana na piśmie i utrwalona w formie papierowej, opatrzona własnoręcznymi podpisami członków składu orzekającego. Znaczenia nie miał fakt, iż przesłane pismo było opatrzone podpisem zaufanym Prezesa Kolegium , a jednocześnie przewodniczącego składu orzekającego, ponieważ opatrzenie podpisem elektronicznym Prezesa Kolegium nie rozciąga się na tego podpisu na dołączone do tego pisma załączniki( uchwała NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 grudnia 2021 roku, syg. akt I FPS 2/21). Decyzja zalegająca w aktach sprawy niedoręczona stronie ani żadnemu innemu podmiotowi nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które mogą zaistnieć dopiero z chwilą skutecznego doręczenia czy ogłoszenia. W tej sytuacji orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w R. z dnia [...] listopada 2021 roku, było całkowicie niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1308, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym, w trybie autokontroli – art. 54 ust.3 p.p.s.a. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ( Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz Beck 2016, str. 781, nb.2 do art.158 kpa). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Organ wskazywał, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 kpa. Organ odwołał się do przepisów ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych i wskazał, że zgodnie z art. 4 ust.1 pkt 2, art. 11 ust.1 pkt 1 przywołanej ustawy, iż prezes jest organem Samorządowego Kolegium Odwoławczego i kieruje on pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] listopada 2021 roku została wydana i podpisana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w składzie trzech członków. SKO jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z tych względów stanowisko organu, iż decyzja SKO w R. z dnia [...] listopada 2021 roku została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości tj. art. 20 kpa w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 4 ust.1 pkt 1 tej ustawy, które to naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności – art. 156 § 1 pkt 1 kpa jest zasadne. Należy też zauważyć, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2021 roku wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze był również przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa – zawierająca wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Każdy egzemplarz decyzji administracyjnej wydanej przez organ kolegialny powinien być podpisany przez wszystkich członków składu orzekającego, a gdy decyzja nie zawiera wszystkich podpisów dotknięta jest wadą nieważności. Faktycznie decyzja doręczona skarżącemu na adres PUAP, z dnia [...] listopada 2021 roku nie zawierała podpisów elektronicznych składu orzekającego. To powoduje, iż z mocy prawa przedmiotowa decyzja była nieważna. Należy podnieść, iż organ w ramach uprawnień z art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględniając żądania skargi wniesionej w sprawie o syg. akt VIII SA/Wa 22/22 gdzie sam skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2021 roku, wydał w trybie autokontroli żądane rozstrzygniecie uznając zasadność skargi. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.