VIII SA/Wa 265/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 29 maja 2019 r. nr VIII.46.2019 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy R. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 j.t., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 j.t., dalej: u.u.c.p.g.), w dniu 29 maja 2019 r. podjęła uchwałę Nr VIII.46.2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy R. (dalej: regulamin, uchwała). Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator, skarżący), sprecyzowaną na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r., zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. poprzez: 1) określenie w § 2 regulaminu sposobu i miejsca uprzątania oraz gromadzenia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez wskazanie, że błoto, śnieg i inne zanieczyszczenia należy uprzątnąć i gromadzić w miejsca, w których nie spowodują zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g.; 2) dopuszczenie w § 3 ust. 1 regulaminu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, w szczególności wód i gruntu, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g.; 3) dopuszczenie w § 3 ust. 2 regulaminu napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi pod warunkiem, że będą odbywać się w miejscach, w których czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska gruntowo wodnego, a zużyte części i materiały eksploatacyjne będą zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g.; 4) określenie w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu także maksymalnej pojemności koszy ulicznych; 5) określenie w § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a) regulaminu miejsca, w którym należy umieścić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych w dniu ich odbioru oraz odpadów komunalnych w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli, a także innych odpadów wielkogabarytowych, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g.; 6) powtórzenie i modyfikację w § 6 ust. 3 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz wskazanie w § 6 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu, że powyższy obowiązek dotyczy także kontenerów; 7) częściowe powtórzenie i modyfikację w § 7 i § 10 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g. w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych; 8) określenie w § 9 ust. 1 pkt 6 regulaminu sposobu i miejsca zbierania oraz gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji w przydomowych kompostownikach, jako niestwarzających uciążliwości dla otoczenia; 9) wskazanie w § 9 ust. 2 regulaminu, że pozbywanie się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymieniał tylko pojemniki; 10) przyjęcie w § 11 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia zbiorników bezodpływowych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g.; 11) brak należytej konkretyzacji w § 14 ust. 1 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 12) określenie w § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami domowymi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.; 13) nałożenie w § 14 ust. 2 regulaminu obowiązku wyprowadzania w kagańcu psów zaliczonych do niejednoznacznej kategorii - "w inny sposób zagrażających otoczeniu"; 14) nałożenie w § 14 ust. 3 regulaminu obowiązku zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar oraz wykluczający dostęp osób trzecich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.; 15) określenie w § 15 pkt 1-4 regulaminu, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod warunkami: przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, posiadania budynków przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi przepisów prawa budowlanego, gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia, w szczególności dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty pod adresem regulaminu nie są zasadne, ponieważ zakwestionowane przepisy nie naruszają prawa w sposób istotny. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Organ wskazał, że adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w regulaminie zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Łodzi z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 692/15, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 282, j.t., dalej: Z.t.p.) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 115 i § 118 w związku z § 137 Z.t.p.). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). W kontekście powyższych ogólnych uwag, analizując poszczególne zarzuty skargi Prokuratora, należy stwierdzić, że w § 2 regulaminu Rada Gminy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. przez nałożenie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu oraz innych zanieczyszczeń w ten sposób, aby gromadzić je w takich miejscach, aby nie powodowało to zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Delegacja ustawowa zawarta w ww. przepisie dotyczy jedynie określenia wymagań we wskazanym zakresie. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to uczynił organ w niniejszej sprawie (por. wyroki WSA w Łodzi: z 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 21/16, z 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 8/16, wyroki WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 783/19, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/16, wszystkie publ. CBOSA). W § 3 ust. 1 regulaminu dopuszczono możliwość mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, w szczególności wód i gruntu. Zasadnie stwierdził Prokurator, że organ uchwałodawczy może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą jednak pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi uregulowaniami. Nakładając podczas uchwalania regulaminu dodatkowe ograniczenia - mycie pojazdu samochodowego na utwardzonym, szczelnym podłożu (co wyklucza np. umycie pojazdu wodą na trawie), naruszono nie tylko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 54/16, publ. CBOSA), ale również wynikające z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 63 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 67/18, publ. CBOSA). Z kolei w § 3 ust. 2 regulaminu dopuszczono naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, pod warunkiem, że będą odbywać się miejscach, w których czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego, a zużyte części i materiały eksploatacyjne będą zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 roku, sygn. akt lI SA/Ke 672/19, publ. CBOSA). Jak z powyższego wynika, uregulowania zawarte w § 3 ust. 1 i 2 regulaminu przekraczają upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. Rada Gminy w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu określiła pojemność koszy ulicznych od 10 l do 50 l, a więc nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych, gdy tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. daje uprawnienia organowi jedynie do określenia minimalnej pojemności takich urządzeń. Używając więc określenia "od-do" w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe (por. wyroki WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 597/15, oba publ CBOSA). Sąd podziela również zarzuty Prokuratora co do zapisów kontrolowanego regulaminu w § 6 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a), że przez określenie miejsca, w którym należy umieścić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych w dniu ich odbioru oraz odpadów komunalnych w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli, a także innych odpadów wielkogabarytowych Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. w zakresie warunków rozmieszczania pojemników. Należy wskazać, że § 6 ust. 1 regulaminu odnosi się do miejsca przed posesją, umożliwiającego swobodny dojazd przedsiębiorcy odbierającemu odpady, a w przypadku braku możliwości dojazdu do nieruchomości, miejsce odbioru odpadów powinno być uzgodnione przez właściciela nieruchomości z przedsiębiorcą. W przypadku zaś odpadów wskazanych w § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a) regulaminu ich odbiór miałby nastąpić w miejscu umożliwiającym łatwy dostęp przedsiębiorcy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie oraz wystawiania ich w określonym czasie przed teren nieruchomości (por. wyroki WSA w Warszawie: z 12 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 191/17, z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 280/16, wyrok WSA w Łodzi z 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1158/13, wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 576/15 r., wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 741/13, wszystkie publ. CBOSA). W gestii bowiem właściciela nieruchomości leży zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. W § 6 ust. 3 regulaminu właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do utrzymania pojemników/kontenerów w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym, a w punktach 1 i 2 tego przepisu ustalono warunki utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym w zakresie dotyczącym także kontenerów. Zasadnie Prokurator zauważył, że obowiązek taki został już nałożony na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., z tym że nie obejmuje on kontenerów. Zakres upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy dotyczy wyłącznie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Organ dokonał więc powtórzenia i częściowej modyfikacji uregulowania zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu, co - w świetle powyższych wywodów - stanowi istotne naruszenie prawa. Podobny zabieg został zastosowany w § 7 i § 10 regulaminu (częściowe powtórzenie i modyfikacja art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g.) w zakresie dotyczącym obowiązku właścicieli nieruchomości (w tym nieruchomości niezamieszkałych i przeznaczonych do użytku publicznego) pozbywania się odpadów komunalnych. Obowiązek taki wynika z uregulowania zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu, a więc nieuprawnione jest jego powtarzanie przez uchwałodawcę w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA). Słusznie skarżący wywiódł zarzut dotyczący § 9 ust. 1 pkt 6 regulaminu, w którym określono sposób i miejsce zbierania oraz gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji w przydomowych kompostownikach jako niestwarzających uciążliwości dla otoczenia. Sposób postępowania z odpadami ulegającymi biodegradacji, z odpadami zielonymi regulują przepisy art. 17 i art. 18 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 poz. 701 t.j.). Na wadliwość wskazanego unormowania wskazał m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 12 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 788/15 oraz WSA w Warszawie z 27 maja 2020 r. w sprawie VIII SA/Wa 89/20 (oba publ. CBOSA). Ponadto stwierdzenie, że odpady można zbierać i gromadzić w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia jest nieprecyzyjne i wkracza w materię stosunków sąsiedzkich, uregulowanych w akcie prawnym wyższego rzędu (art. 144 k.c.), co powoduje, iż § 9 ust. 1 pkt 6 regulaminu został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Odnośnie do § 9 ust. 2 regulaminu, w którym wskazano, że pozbywanie się odpadów komunalnych odbywa się także w workach, to Prokurator w skardze zarzucił, że w dacie wejścia w życie przedmiotowej uchwały art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymieniał tylko pojemniki, a nie worki. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego w tym zakresie, że takie uregulowanie wprowadziło modyfikację przepisu zawartego w akcie prawnym wyższego rzędu. Niewątpliwie przepis kompetencyjny – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. literalnie mówi tylko o "rodzaju i minimalnej wielkości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych", niemniej jednak trzeba uznać, że będzie on miał również zastosowanie do worków, jeżeli gmina uzna taką formę za bardziej optymalną. Należy zauważyć, że pojęcie "pojemników" nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie, natomiast przepis art. 6r ust. 2a u.u.c.p.g. wprost stanowi o możliwości finansowania przez gminę wyposażenia nieruchomości nie tylko w pojemniki, ale też w worki. Skoro ustawodawca w jednych przepisach dotyczących zbierania odpadów posługuje się niezdefiniowanym terminem "pojemnika" (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g.), a w innym posługuje się terminami: "pojemniki" lub "worki" (art. 6r ust. 2a u.u.c.p.g.), to należy przyjąć, że mogą być one równorzędne, jeżeli gmina tak postanowi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 122/19, publ. CBOSA). Sąd nie podziela również stanowiska Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego § 11 regulaminu, w którym przyjęto, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się zbiorników bezodpływowych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości. Skarżący zarzucił, że ww. przepis został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g., ponieważ zawarte w regulaminie określenie: "w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia zbiorników bezodpływowych" nie wypełnia upoważnienia ustawowego w zakresie określenia "częstotliwości" (w jakich odstępach czasowych). Jak już wyżej wskazano, zgodnie z upoważnieniem ustawowym (art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g.) regulamin może wypowiadać się w przedmiocie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań obejmujących m.in. częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ocenie Sądu w ramach kontrolowanego regulaminu dopuszczalne jest, jako nieposiadające znamion istotnego naruszenia prawa, opisowe, efektywnościowe określenie częstotliwości, poprzez wskazanie systematyczności usuwania nieczystości ciekłych, prowadzącej do niedopuszczenia do przepełnienia się urządzeń przeznaczonych do gromadzenia nieczystości ciekłych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, publ. CBOSA). W § 14 ust. 1 pkt 1 regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia wszelkich starań, aby zwierzęta nie były uciążliwe dla otoczenia. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że opisane zobowiązania mają ogólny charakter. Wskazane zagadnienia przyjmują bardziej formę postulatów, nie są jednoznaczne i mogą być wielorako interpretowane. Prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1295/19, publ. CBOSA). Obowiązki sformułowane przez organ uchwałodawczy nie mają więc skonkretyzowanego charakteru. W § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu sformułowano obowiązek właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami. Takie unormowanie ma również charakter nieprecyzyjny i postulacyjny, co nie stanowi realizacji upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a tym samym jest naruszeniem prawa w stopniu istotnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1433/18, publ. CBOSA). Regulamin ma określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Natomiast obwiązek zawarty w § 14 ust. 1 pkt 2 przedmiotowego regulaminu może być interpretowany jako dotyczący także nieruchomości prywatnych (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 870/17, publ. CBOSA). Poza tym obowiązek stałego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem domowym nałożony na właściciela wkracza również w materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, np. art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. z 2019 r. poz. 821) czy art. 10a ust. 3 i ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 poz.122). W § 14 ust. 2 regulaminu nałożono obowiązek wyprowadzania w kagańcu na tereny przeznaczone do użytku publicznego m.in. psów "w inny sposób zagrażających otoczeniu". Wskazane sformułowanie ma niejednoznaczny charakter, wprowadza nieprecyzyjne, nieostre pojęcie. Taka redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości prawidłowe jego zastosowanie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt ll SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). W § 14 ust. 3 regulaminu nałożono z kolei obowiązek zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar oraz wykluczający dostęp osób trzecich. Prokurator słusznie zauważył, że takie sformułowanie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Przede wszystkim wkracza w regulację obowiązków za niezachowanie środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, zawartą w art. 77 k.w. Przepis ten odnosi się do wszystkich rodzajów zwierząt (domowych, gospodarskich i dzikich), jeżeli trzymane są przez człowieka. Czynność przewidziana w art. 77 k.w. polega na trzymaniu zwierzęcia, przez co należy rozumieć posiadanie go w domu lub w innym pomieszczeniu (np. w budynkach gospodarskich) albo na określonym terenie (np. w przydomowym ogrodzie). Przez środki ostrożności należy rozumieć zabiegi, które mają na celu eliminację niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi oraz niebezpieczeństwa dla mienia, którego źródłem mogą być zwierzęta. Ponadto uregulowanie zawarte w § 14 ust. 3 regulaminu nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Tymczasem obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe przewidziane w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. odnoszą się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak: place, parki). Z tego też względu unormowania ustalane przez organ uchwałodawczy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta, powodując w istocie ograniczenia prawa własności (tak np. wyrok WSA w Gdańsku z 18 września 2019 r., sygn. akt Il SA/Gd 176/19, publ CBOSA). Sąd podziela zarzut skarżącego odnoszący się do § 15 pkt 1-4 regulaminu określającego wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jako przekraczający upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. Organ uchwalił bowiem, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod następującymi warunkami: przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, posiadania budynków przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi przepisów prawa budowlanego, gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia. Sposób sformułowania ww. warunków nastąpił niewątpliwie przy użyciu ogólnych kryteriów oraz z odwołaniem się do materii uregulowanej w aktach prawnych wyższego rzędu (np. w zakresie wymagań technicznych budynków - przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 t.j., gromadzenia i usuwania nieczystości powstałych w wyniku hodowli - art. 77, art. 84 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Dz.U. z 2020 r. poz. 310 t.j., czy wkraczając w sferę własności i prawa sąsiedzkiego - art. 144 k.c.). Wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 772/15, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 lutego 2013 r., sygn. akt ll SA/Go 1076/12, oba publ. CBOSA). Wobec tego wskazane wyżej obowiązki nałożone na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie mają podstaw w treści upoważnienia ustawowego. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1039/09, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1059/15, wyroki WSA w Warszawie z 26 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 220/17 i z 20 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18, wszystkie publ. CBOSA). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że kontrolowany regulamin zawiera szereg nieprawidłowości związanych z przekroczeniem delegacji ustawowej, a w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) i lit. c), pkt 2, pkt 6 i pkt 7 u.u.c.p.g. Zatem w zaskarżonej uchwale brak jest prawidłowych uregulowań wszystkich obligatoryjnych elementów regulaminu, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., co skutkuje stwierdzeniem przez Sąd nieważności kontrolowanej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.