VIII SA/Wa 267/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku handlowo usługowego, po wznowieniu postępowania oddala skargę. Decyzją z 14 lutego 202 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po rozpatrzeniu odwołania W. R. (dalej: "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia 21 listopada 2022r. znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji PINB w R. nr [...] z dnia 11 lipca 2017r. znak: [...], nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku handlowo-usługowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. K. [...] w R. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. ("PINB") decyzją z dnia 11 lipca 2017 r. nakazał skarżącej rozbiórkę budynku handlowo-usługowego. W uzasadnieniu decyzji jako główny argument wskazano brak zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i z decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 1 lipca 2005 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Zwrócono uwagę na usytuowanie budynku z naruszeniem minimalnych odległości od granic z działkami sąsiednimi ("1,05 m od granicy działek nr ew. [...] oraz [...], a więc mniejszej od wymaganej o 0,45 m" ). Ponadto wskazano także na nieprawidłową szerokość elewacji frontowej (16 m) oraz na niewłaściwą ilość kondygnacji (dwie zamiast jednej). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 3 lipca 2020 r. znak: [...], stwierdził nieważność decyzji PINB w m. R. Nr [...] z dnia 11 lipca 2017r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku rozbiórki w/w budynku, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10.12.2020r. znak: [...], utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15.04.2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 185/21, oddalił skargę W. R. na decyzję organu centralnego z dnia 10 grudnia 2020 r. W dniu 14 lipca 2022 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 11 lipca 2017 r. Podstawą wznowienia postępowania, powołaną przez stronę, jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, a mianowicie: inwentaryzacji geodezyjnej budynku sporządzonej przez geodetę K. W. i zweryfikowanej pozytywnie w dniu 14 czerwca 2022r. oraz, szkicu tyczenia budynku określającego odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami i inwentaryzacji budowlanej z dnia 1 lipca 2022 r. wykonanej przez inż. H. C. Zdaniem skarżącej istotną dla sprawy nową okolicznością faktyczną jest fakt, iż przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości co najmniej 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi (!) - a zatem zgodnie z przepisami, co przeczy stanowisku przyjętym przez organ w decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Odległości budynku od granic wynoszą odpowiednio; 1,60 m, 1,72 m, 1,79 m i 1,56. Okazało się zatem, że twierdzenie PINB o odległości 1,05 m od granicy z działkami sąsiednimi jest fałszywe. Zachodzi ponadto potrzeba wyjaśnienia na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody uprzednio przyjęto taką niezgodną z rzeczywistością odległość. We wniosku o wznowienie podniesiono również, że omawiany budynek jest obiektem 1 kondygnacyjnym (parter i strych). Orientacyjne wymiary budynku to 16 m (długość) i 6,64 m (szerokość), tym samym wymiary przedmiotowego budynku w stanie surowym nie odbiegają w sposób istotny od dokumentacji zamiennej. Dokumentacja pierwotna i zamienna zostały opracowane na podstawie danych zawartych w warunkach zabudowy z dnia 1 lipca 2005 r. gdzie są określone wartości zbliżone do wymiarów stanu istniejącego, szerokość elewacji frontowej ok. 14 m. wykonano ok. 16 m na podstawie dokumentacji zamiennej, wysokość kondygnacji 1 kondygnacja wykonano 1,5- strych nie użytkowy. Po rozpoznaniu w/w wniosku PINB w m. R. postanowieniem z dnia 18 października 2022 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją Nr [...] z dnia 11 lipca 2017 r., a następnie decyzją Nr [...] z dnia 21 listopada 2022 r. znak: [...], odmówił uchylenia decyzji PINB w m. R. nr [...] z dnia 11 lipca 2017r. nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku handlowo-usługowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwentaryzacja geodezyjna i inwentaryzacja budowlana budynku przedłożone w postępowaniu wznowieniowym zostały sporządzone w 2022 r., tj. 5 lat po wydaniu decyzji ostatecznej. Nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Wobec tego, nie mogą być uznane jako nowy dowód w sprawie. W podsumowaniu powyższych rozważań organ stwierdził brak podstaw prawnych do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 11 lipca 2017 r. w związku z niespełnieniem przesłanek wynikających z art. 145 § 1 pkt 5. Niespełnienie przesłanek art. 145 §1 pkt 5 przesądza o braku możliwości zastosowania trybu określonego w art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uwzględnienie wniosku i uchylenie decyzji ostatecznej. W odwołaniu od decyzji skarżąca wskazała, że w swoim wniosku o wznowienie postępowania powołała się na dwie przyczyny uzasadniające wznowienie, tj. istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne (a nie nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji), - ewentualnie - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. PINB w R. w ogóle nie odniósł się do nowych okoliczności faktycznych podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania. Jest rzeczą oczywistą, że nowe okoliczności faktyczne to nie to samo co dowody, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem organ de facto nie rozpatrzył w ogóle sprawy merytorycznie. Co więcej, nie zbadał przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, w sytuacji, gdy strona taką ewentualną podstawę wskazywała. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), po rozpatrzeniu odwołania wydał decyzję z 14 lutego 2022 r., nr [...] utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy. Organ wskazał, że jedną z wad, która stanowi podstawę wznowienia postępowania jest ustalenie, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego). Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Są to zarówno okoliczności faktyczne lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Po drugie, wspomniane okoliczności faktyczne lub dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji. Brak jest możliwości uchylenia rozstrzygnięcia po wznowieniu postępowania, gdy okoliczności faktyczne lub dowody zaistniały po powzięciu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Po trzecie, organ nie posiadał wiedzy o tychże okolicznościach faktycznych lub dowodach. Przesłanka ta jest związana z zasadą swobodnej oceny dowodów, wedle której organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy podkreślił, iż, aby zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa z powodu pojawienia się nowych okoliczności i dowodów w sprawie niezbędnym jest, aby dowody te istniały już w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie [...]WINB organ powiatowy słusznie uznał, że okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię nie mogą skutkować uchyleniem decyzji PINB w m. R. Przedstawiona przez skarżącą inwentaryzacja stanu istniejącego została sporządzona w dniu 1.07.2022 r., zaś inwentaryzacja geodezyjna w dniu 2.06.2022 r. a więc kilka lat po wydaniu decyzji Nr [...]. Nie są to nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących przesłanki wznowienia postępowania w sytuacji gdy dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, organ, powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do ustalenia, czy dany dowód okazał się fałszywy. Ustalenie faktu, że dowody, na których zostało oparte rozstrzygnięcie, zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]INB z 14 lutego 2023 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji PINB w R. nr [...] z dnia 11.07.2017. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji z niezrozumiałym uporem odnoszą się do przesłanki wystąpienia nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Nie odniosły się natomiast do nowych okoliczności faktycznych (istniejących w dniu wydania decyzji) wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania. Jest rzeczą oczywistą, że nowe okoliczności faktyczne to nie to samo co dowody, o których mowa w przepisie art 145 § 1 pkt 5 kpa. Zatem organy de facto nie rozpatrzyły w ogóle sprawy merytorycznie. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii. Istotne dla sprawy nowe okoliczności to zdaniem skarżącej to, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości co najmniej 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi (!) - a zatem zgodnie z przepisami, co przeczy stanowisku przyjętym przez organ w decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Odległości budynku od granic wynoszą odpowiednio: 1,60 m, 1,72 m, 1,79 m i 1,56. Okazało się zatem, że twierdzenie PINB o odległości 1,05 m od granicy z działkami sąsiednimi jest fałszywe. Zachodzi ponadto potrzeba wyjaśnienia na jakiej podstawie i w oparciu jakie dowody uprzednio przyjęto taką niezgodną z rzeczywistością odległość. W odpowiedzi na skargę [...]INB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. odmawiającą uchylenia decyzji PINB w R. nr [...] z dnia 11 lipca 2017 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku handlowo-usługowego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. K. [...] w R. Wskazana decyzja ostateczna z 11 lipca 2017 r. zakończyła postępowanie dotyczące nieprawidłowego prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku handlowo – usługowego z powodu wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja Prezydenta Miasta R. z 28 sierpnia 2009 r. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły na skutek ww. wniosku skarżącej o wznowienie; w obu tych decyzjach zgodnie przyjęto, że nie wystąpiła przywołana przez skarżącą przesłanka wznowienia, co uzasadniało zastosowanie w I instancji art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Ocena ta jest zdaniem Sądu prawidłowa; argumentacja skargi nie okazała się skuteczna. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym, głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, przy czym mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne - muszą zatem dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie: po pierwsze - są one "istotne dla sprawy", po drugie - istniały w dniu wydania decyzji (nie ma przy tym znaczenia czy wcześniejsze nieujawnienie tych okoliczności lub dowodów wynikało z niewłaściwie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego, czy też z zamierzonego nieujawnienia ich przez stronę); oraz po trzecie - nie były znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie już po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną z dnia 11 lipca 2017 r. nakazującą rozbiórkę budynku handlowo-usługowego skarżąca przedstawiła nowy dowód w postaci inwentaryzacji geodezyjnej budynku zweryfikowanej pozytywnie w dniu 14 czerwca 2022r. oraz, szkicu tyczenia budynku określającego odległości budynku od granicy z sąsiednimi działkami i inwentaryzacji budowlanej z dnia 1 lipca 2022 r. Z dokumentów tych wynika, że budynek jest usytuowany w odległości co najmniej 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi (!) - a zatem zgodnie z przepisami, co przeczy stanowisku przyjętym przez organ w decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Ponadto omawiany budynek jest obiektem 1 kondygnacyjnym (parter i strych). Orientacyjne wymiary budynku to 16 m (długość) i 6,64 m (szerokość), tym samym wymiary przedmiotowego budynku w stanie surowym nie odbiegają w sposób istotny od dokumentacji zamiennej. Przedkładając powyższe dokumenty skarżąca wskazuje, że podstawą wznowienia nie jest nowa inwentaryzacja geodezyjna, czy przedłożony szkic jako nowy dowód w sprawie, ale wynikające z nich nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi który ją wydał. Z kolei organ odwoławczy nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem uważa, że skoro dokumenty sporządzone zostały po wydaniu decyzji to zawarte w niej ustalenia nie istniały jeszcze w dacie wydania decyzji - z tego też względu nie były znane organowi. Zdaniem organu, wnioski wynikające z nich nie są nowymi okolicznościami istniejącymi w dacie wydania decyzji. Istota sporu jaki powstał w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do konieczności rozstrzygnięcia, czy przedłożone dokumenty - a raczej zawarte w nich ustalenia - stanowią nowe okoliczności faktyczne czy też, jak wskazuje organ, jest to nowy dowód nieistniejący w chwili wydania decyzji. Oczywistym jest, że inwentaryzacje techniczna i geodezyjna, jako "nowe dowody", nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania, gdyż nie istniały w dniu wydania decyzji. Zdaniem Sądu nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stoi na stanowisku, że ten ostatni warunek, nie został spełniony. Sąd zwraca uwagę, że nakaz rozbiórki został wydany z uwagi na niezgodność inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z 1 lipca 2005 r., bowiem z obrotu prawnego zostały wyeliminowane wszystkie decyzje udzielające pozwolenia na budowę. Przedmiotowy budynek w obecnym usytuowaniu i gabarytach w dalszym ciągu stoi w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. W konsekwencji, organy słusznie zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. trafnie przyjmując, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w ogóle nie zaistniała. W takiej sytuacji były zobowiązane odmówić, w drodze decyzji, uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie ma zatem mowy o naruszeniu wskazanych przepisów. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły wszystkie niezbędne do orzeczenia okoliczności. Sąd zauważa także (za NSA, v. wyrok z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05), że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz, że błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna a nawet błędna ocena okoliczności, które istniały nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Odnosząc się do kwestii fałszerstwa dowodów, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Strona postępowania wznowieniowego, która twierdzi, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017 r., VII SA/Wa 2162/16, wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., I OSK 1663/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) skarga podlega oddaleniu.