VIII SA/Wa 268/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11, poz. 74), zwanej dalej: s.u.s., w związku z wnioskiem E. S. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż skarżąca E. S. w dniu 8 października 2007 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. W dniu [...] lutego 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia należności, jako, że w ocenie organu nie zachodził fakt całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ust. 2 cytowanej ustawy. Ustalono nadto, iż wnioskodawczyni nie prowadzi działalności gospodarczej od dnia 18 listopada 2004 r., uzyskała dochód za 2006 r. w kwocie [...] zł, zaś jej małżonek [...] zł. Współmałżonek zatrudniony jest w spółce akcyjnej z wynagrodzeniem [...]. Skarżąca zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, własnościowym. Jej mąż jest posiadaczem samochodu osobowego [...].; przyznano mu dodatek mieszkaniowy. Oddział ZUS nie prowadził wobec skarżącej żadnego postępowania egzekucyjnego. W sprawie nie został potwierdzony fakt całkowitej nieściągalności. Skarżąca miała przeprowadzone dwie operacje oczu, nie przedstawiła natomiast dokumentów informujących, że stan zdrowia nie pozwala na podjęcie pracy zarobkowej. Zdaniem ZUS nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek czy odsetek w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o sus. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca przedstawiła swoją sytuację materialną i finansową. Dołączyła informację o stanie konta w ZUS składek na fundusz emerytalny za lata 1999-2005 r., poglądową informację o wysokości przyszłej emerytury z I filaru, oświadczenie, że małżonek utrzymuje rodzinę z wynagrodzeniem [...] zł, dane o wysokości ponoszonych przez rodzinę miesięcznych wydatków. Podniosła, iż miesięczne dochody rodziny ledwie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i są realnie niemożliwe do spłacenia tak wysokiego zobowiązania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję ponownie przytoczył argumenty będące podstawą odmownej decyzji wydanej w I instancji i wskazał, że skarżąca nie dołączyła nowych dokumentów leczenia lub o pogorszeniu się stanu jej zdrowia. Podkreślił, że skarżąca nie ubiega się o orzeczenie o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Z uwagi na powyższe Prezes ZUS nie stwierdził przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28, w tym art. 28 ust. 3a ustawy sus. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S., w której opisała trudną sytuację finansową i materialną. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie zadłużenia z tytułu składek wraz z odsetkami, ewentualnie o umorzenie odsetek i rozłożenie należności głównej na raty. Podniosła, iż jest osoba bezrobotną, przebywającą na całkowitym utrzymaniu męża, który w styczniu 2006 roku utracił zatrudnienie wskutek likwidacji zakładu pracy i do sierpnia 2007 roku był osobą bezrobotną ; obecnie zarabia ok. [...]. Dochód ten musi wystarczyć na utrzymanie 3 - osobowej rodziny, gdyż na utrzymaniu pozostaje córka, studentka [...], korzystająca z pomocy stypendialnej. Nadto na pogorszenie sytuacji finansowej wpływają problemy zdrowotne skarżącej, która przeszła 20 lipca 2006 i 6 lutego 2007 roku operacje oczu polegające na [...]. Fakt ten zmusił skarżącą do likwidacji prowadzonej wcześniej działalności gospodarczej, co obecnie skutkuje brakiem możliwości znalezienia zatrudnienia. Podniosła, iż organ nie wziął pod uwagę realnej sytuacji skarżącej i jej rodziny, jej stanu zdrowia, możliwości zarobkowych; podniosła wysokość koniecznych kosztów utrzymania swojej rodziny, które znacznie przewyższają dochody. Nawiązała do problematyki zawieszenia, przerw w wykonywaniu działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga E. S. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie zauważyć należy, iż sądy administracyjne w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd uznał, iż jest ono wadliwe z uwagi na naruszenie w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej, jako kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy sus jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a ustawy sus przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej powoływane jako rozporządzenie z 31 lipca 2008 roku. Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ustawy s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na, tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje wyłącznie organowi właściwemu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji organu. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać wtedy, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kpa, o czym stanowi art. 180 § 1 kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 ustawy sus). Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 kpa nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 kpa obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 kpa nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten, jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien odnieść się do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w szczególności organ powinien ocenić ponownie sytuację majątkową skarżącej, wysokość ponoszonych przez nią wydatków, jej możliwości zarobkowe, czy zawodowe i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. Prezes ZUS jedynie stwierdził, iż nie prowadzi wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego i w sprawie nie został stwierdzony fakt całkowitej nieściągalności. Pomija zupełnie kwestie miesięcznych dochodów rodziny i ponoszonych przez nią wydatków. Nie odnosi się również do możliwości zarobkowych skarżącej, wysokości przyszłej emerytury. Okoliczności te powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu wraz z ustosunkowaniem się do nich. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącą organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 kpa obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., V SA/WA 303/07). W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można, bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków nie mających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd zaznacza, iż kwestia zawieszenia czy też przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie mogła być przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Sprawa ta dotyczyła bowiem wniosku o umorzenie należności i tylko w tym zakresie Sąd Administracyjny jest kompetentny do jej badania. Na marginesie warto też zauważyć, iż wniosek strony o umorzenie świadczy o tym, iż zgadza się ona z kwotą zadłużenia, a jedynie z różnych względów nie jest w stanie jej pokryć. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zakresie wykonania zaskarżonego aktu, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 1