VIII SA/Wa 270/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2007 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z [...] listopada 2006 r., nr [...] ; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] listopada 2006 r., odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku celowego dla gospodarstw rolnych dotkniętych suszą w 2006r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że powodem odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego przez organ I instancji było to, iż zarówno skarżąca, jaki i inne osoby z jej rodziny "nie są ubezpieczone z mocy ustawy" w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Okoliczność ta stanowiła negatywną przesłankę do przyznania skarżącej zasiłku celowego. Pomimo zatem oświadczenia skarżącej złożonego w piśmie zawierającym odwołanie, że prowadzi ona gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, poniosła znaczne straty w związku z suszą i znajduje się w ciężkiej sytuacji majątkowej, organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodził się bowiem z organem I instancji, iż możliwość przyznania zasiłku celowego uzależniona jest od spełnienia łącznie przesłanek wskazanych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109 – zwanego dalej "rozporządzeniem"). Z akt sprawy wynika, że organ I instancji przyjął, iż skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, które zostało dotknięte skutkami suszy powyżej 30% jego powierzchni. Skarżąca w odwołaniu podniosła zaś, że te ustalenia nie są zgodne ze stanem faktycznym, gdyż prowadzi ona gospodarstwo o powierzchni [...] ha, a szkody z powodu wystąpienia suszy są większe, niż podaje organ I instancji (34,07% upraw). Podtrzymując swój wniosek o przyznanie zasiłku celowego skarżąca dodatkowo podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej zdarzeniami losowymi zaistniałymi w gospodarstwie rolnym oraz skutkami suszy. Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie świadczenia nie jest uzależnione od faktycznego prowadzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa, jeżeli osoba ta nie jest "rolnikiem, o którym mówi przepis". Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 7 lutego 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Oświadczyła, że jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha. Wywiązuje się ze swoich zobowiązań podatkowych z tytułu podatku rolnego. Wobec faktu, iż poniosła duże straty materialne spowodowane chorobami zwierząt i suszą, pomoc finansowa w postaci zasiłku celowego pozwoliłaby jej na przynajmniej częściowe złagodzenie poniesionych strat. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 -11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."). I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy G., odmawiającą skarżącej przyznania prawa do zasiłku w celu złagodzenia skutków suszy. Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia organów administracji publicznej, iż zarówno skarżąca, jak i członkowie jej rodziny, nie spełniają warunków wskazanych w § 2 pkt 1 rozporządzenia, czyli nie są rolnikami w rozumieniu stosownych przepisów i nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników. Z dyspozycji powołanego przepisu, stanowiącego dla organów podstawę niekorzystnych dla skarżącej rozstrzygnięć wynika, że zasiłek celowy przysługuje rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Organy nie dokonały jednak stosownych ustaleń faktycznych w celu realizacji dyspozycji wskazanych w powołanym przepisie § 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie ustaliły ilości osób wchodzących w skład rodziny skarżącej. Nie zebrały w konsekwencji materiału dowodowego w celu ustalenia, czy któraś z tych osób nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie zasiłku celowego, o który wystąpiła skarżąca. Nie dokonały również żadnych ustaleń co do tego, czy któraś z tych osób podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia lakonicznie stwierdziły, że zarówno skarżąca, jak i pozostałe osoby z jej rodziny nie są ubezpieczone w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i na tej podstawie odmówiły skarżącej przyznania zasiłku celowego. Nie ustaliły zaś, czy choćby jedna z tych osób jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i czy podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Już tylko z tej przyczyny należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, jako naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organy arbitralnie przyjęły bowiem, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające przyznanie skarżącej zasiłku celowego pomimo tego, iż prowadzone przez nią gospodarstwo rolne zostało niewątpliwie dotknięte klęską suszy, a organy nie dokonały w zasadzie żadnych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłowe zastosowanie § 2 pkt 1 rozporządzenia. Ich rozstrzygnięcia uznać zatem należy za zupełnie dowolne. Organy nie podały nadto w swoich rozstrzygnięciach przepisów materialnoprawnych, które mogą mieć zastosowanie w sprawie. Nie wyjaśniły, na jakiej podstawie prawnej opierają swoją argumentację, iż skarżącej nie przysługuje zasiłek, gdyż nie spełnia warunków wymienionych w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie podały nawet aktu prawnego, którego przepisy mogą mieć zastosowanie w sprawie, tj. ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Nie mogły zatem oczekiwać, że przekonają skarżącą o zasadności swoich rozstrzygnięć. Nie zapewniły również stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pozbawiając ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Odstąpienie przez organy administracji publicznej od realizacji obowiązków nałożonych nań z mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że organy naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dopiero na tej podstawie będzie mógł dokonywać wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W szczególności, obowiązany będzie wskazać osoby wchodzące w skład rodziny skarżącej, ustalić ich status w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i zbadać, czy osoby te podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Obowiązany będzie również odnieść się do zarzutów i argumentacji skarżącej. Dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami K.p.a. ustali, że osoby te nie są rolnikami w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i nie podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, będzie mógł dokonywać kompleksowej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w zgodzie z zasadami wykładni prawa. Obowiązany będzie wówczas wyczerpująco wyjaśnić skarżącej, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydał swoje rozstrzygniecie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.