VIII SA/Wa 270/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w związku z wnioskiem K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2007 roku, nr 11, poz. 74) dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 9, poz. 26 ze zmianami) dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek i odsetek w łącznej wysokości 56 891,78 zł., w tym na : a) ubezpieczenia społeczne własne za okres 01/1995 - 12/1998 w łącznej kwocie 43 933,78 zł, b) ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika składek za okres 01/1999 - 01/2000 w łącznej kwocie 10 625,96 zł, c) ubezpieczenia zdrowotne finansowane przez płatnika składek za okres 06/1999 - 01/2000 w łącznej kwocie 1 502,59 zł, d) funduszu pracowniczego i funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych w łącznej kwocie 829,45 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podnosił, że w dniu [...] kwietnia 2008 roku do Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. wpłynął wniosek K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w związku z wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podnosiła, że jej zaległości powstały ponieważ była nieświadoma, że powinna opłacać składki ZUS, tym bardziej, że była to działalność uboczna, małodochodowa. Do odwołania dołączyła wynik badania [...], fakturę VAT z apteki dotyczącą kwoty wydatków przeznaczonych na leki. Organ rozpoznając sprawę podnosił, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. W sprawie ustalono, że K. K. ma [...] lat. Prowadziła działalność gospodarczą nie regulując składek na ubezpieczenie społeczne. Podlegała ona ubezpieczeniu społecznemu zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] stycznia 2000 roku. Nie posiada majątku ruchomego ani nieruchomego. Od wielu lat leczy się na [...]. Pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto, co daje możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez komornika [...] Urzędu Skarbowego, co nie pozwala na stwierdzenie oczywistego braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie organu, brak jest także przesłanek do umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz.U. nr 141, poz. 1365), według którego umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla szczególnych sytuacji, gdy ze względu na stan zdrowia lub inne względy społeczne oraz znikome źródło dochodów na utrzymanie jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem organu dołączona do wniosku dokumentacja medyczna potwierdza fakt leczenia, jednak nie może stanowić przesłanek do umorzenia zaległości. Przedstawione przez K. K. argumenty mogą być podstawą do rozpatrzenia wniosku o udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego. Z tych też względów nie znaleziono podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła K. K. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że zaległości z tytułu składek powstały w związku z błędnym poinformowaniem jej przez pracowników Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uzyskała informację, że opłacając składki na ubezpieczenie rolników i prowadząc działalność gospodarczą, która stanowi działalność uboczną, nie będzie musiała płacić składek na ZUS. W sierpniu 1999 roku dowiedziała się , że posiada zaległości z tytułu składek ZUS. Od tamtej pory pogorszył się jej stan zdrowia. Choruje na [...]. Wielokrotnie przebywała na leczeniu szpitalnym. Podnosiła, że w związku z prowadzoną egzekucją, na życie pozostaje jej jedynie kwota [...] zł miesięcznie. W związku z tym, brakuje jej na podstawowe potrzeby, w tym na leki. Nadto argumentowała, że musi kupić węgiel na zimę, opłacić rachunki za światło i gaz. Jej zdaniem, jej sytuacja zdrowotna i materialna daje podstawy do umorzenia powstałych, nie z jej winy zaległości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem (legalności) zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie niewskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek z odsetkami na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, natomiast przesłanki takiego umorzenia przewiduje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1356 dalej rozporządzenie). Wyjaśnić należy, ze decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek podejmowane przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 rozporządzenia, oparte są na, tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Prezesowi ZUS po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w ramach obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie, co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie może zatem nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, nie może również merytorycznie rozstrzygnąć w kwestii umorzenia należności, gdyż takiej możliwości nie dają mu obowiązujące przepisy p.p.s.a. Kontrola sądowa obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydania decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa ZUS decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W ocenie Sądu, okolicznością nie rozważoną przez organy była kwestia czy należności za okres od stycznia 1995 do grudnia 1998 roku wraz z odsetkami nie wygasły na skutek przedawnienia. W okresie kiedy upłynął termin płatności tych należności, obowiązywał pięcioletni termin przedawnienia. Dopiero od 1 stycznia 2003 roku ustawą z dnia 18 grudnia 2002 roku o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 241, poz. 2074) wprowadzony został 10 letni okres przedawnienia. Dziesięcioletni okres przedawnienia może dotyczyć tylko tych należności, które nie uległy przedawnieniu przed 1 stycznia 2003 roku (por. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2005 roku, syg. akt I UK 232/04, OSNP 2006/1-2/26). Zgodnie z art. 59 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa, który ma zastosowanie do należności z tytułu składek z mocy art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek wygasają, m.in. poprzez przedawnienie. Wygaśniecie należności sprawia, iż nie mogą być dochodzone przez podmiot uprawniony. Nie przedawniają się należności zabezpieczone hipoteką lub zastawem. Jednakże ani z decyzji, ani akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do należności skarżącej zastosowano takie zabezpieczenia. Bieg terminu przedawnienia może zostać zawieszony lub przerwany przez czynności określone w art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Czynnością, która przerywa bieg terminu przedawnienia w stanie prawnym obowiązującym do 1 stycznia 2003 roku była, m.in. każda czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik( art. 24 ust.5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W stanie prawnym obowiązującym po tym dniu, wszczęcie egzekucji skutkowało jedynie zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Z treści decyzji wynika, że wobec należności skarżącej prowadzona jest egzekucja administracyjna. Należy zauważyć, iż należności z lat 1995 - 98 (przynajmniej w części) mogły ulec przedawnieniu. Podkreślić należy, że stwierdzenie powyższe nie oznacza, że rzeczywiście doszło do przedawnienia tych należności. Okoliczności sprawy wskazują, że do takiej możliwości mogło dojść. W sytuacji zatem, gdy wniosek skarżącej obejmował należności z lat 1995- 98 obowiązkiem organów było przede wszystkim ustalenie okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy nie doszło do ich przedawnienia. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek dotyczyć może tylko należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalnym jest natomiast objęcie tym postępowaniem należności, które wygasły wskutek przedawnienia. Brak takich ustaleń, popartych właściwymi dokumentami (np. dotyczących postępowań egzekucyjnych) oznacza, że nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. Stanowi to naruszenie wynikające z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, której realizacji służy art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zaś nie może być uznane za wyczerpujące. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Organ w uzasadnieniu winien przedstawić argumentację, z której będzie wynikało, że skarżąca nie wykazała, iż w jej sytuacji zdrowotnej i materialnej zapłata zaległości pociągnęłaby dla niej zbyt ciężkie skutki. Skarżąca w toku postępowania podnosiła swoją bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną, akcentując, że nie jest w stanie wykupić zaordynowanych jej przez lekarza leków. Podnosiła, że jej sytuacja materialna nie pozwala chronić jej zdrowia w stopniu zalecanym przez lekarza, nie mówiąc o zapłacie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji, w ocenie Sądu organ nie mógł ograniczyć się do konstatacji, iż fakt leczenia nie może stanowić podstawy do umorzenia składek. Organ winien rozważyć jakie skutki dla skarżącej, uwzględniając jej sytuację materialną i zdrowotną mogłoby spowodować zapłacenie należności i dać temu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Szczególnie wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i ustalenie czy zapłata zaległych składek, rzeczywiście może zagrozić egzystencji, ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy poczyni ustalenia czy nie doszło do częściowego przedawnienia zobowiązań, rozważy sytuację materialną i zdrowotną skarżącej w kontekście przesłanek z art. 28 ust.3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.