VIII SA/Wa 272/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 49 b ust. 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa) nakazał J. S. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł., gmina O.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego przez organ powiatowy postępowania dowodowego (w tym oględzin nieruchomości) ustalono, że J. S. bez dokonania zgłoszenia wykonała drewniany budynek gospodarczy o wymiarach 5,0 x 4,0 m sytuowany przy granicy z sąsiednią działką. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązano J. S. do przedłożenia dokumentacji budowlanej obiektu tj.: 1. zaświadczenia z Urzędu Gminy w O. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami planu miejscowego lub decyzję o warunkach zabudowy; 2. trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie wykonanie przez inwestora obowiązku przedstawienia w/w dokumentów w wyznaczonym terminie obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozpoczęcie przez skarżącą budowy drewnianego budynku gospodarczego winno być poprzedzone zgłoszeniem planowanej budowy. Zaniechanie spełnienia przez inwestora tego obowiązku spowodowało, że roboty budowlane przy budowie obiektu wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne, a po bezskutecznym upływie terminu na przedstawienie dokumentacji inwestycji, podjął postępowanie w przedmiocie rozbiórki budowli. Zaznaczył przy tym, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, iż inwestor winien przedstawić trzy egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego. Obowiązek taki nie został bowiem nałożony na inwestora postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. W konkluzji stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, bowiem nie doszło do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. przepisów obowiązującego prawa. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła J. S. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że postanowienie w przedmiocie nakazu rozbiórki wydawane jest wyłącznie w stosunku do inwestora. Organ prowadzący postępowanie w tym zakresie winien w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalić kto faktycznie był inwestorem wybudowanego budynku. Sam fakt bycia właścicielem gruntu nie powoduje, że jest się inwestorem obiektu wybudowanego na tym gruncie. W ocenie skarżącej inwestorem takim jest osoba, która faktycznie wykonała prace związane z przeprowadzonym remontem budynku gospodarczego. Wskazała przy tym, iż jej stan zdrowia uniemożliwiał faktyczne wykonanie prac remontowych. Skarżąca podniosła, iż podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę było niewykonanie postanowienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2009 r. nakładającego obowiązki przewidziane w art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w sprawie wystąpiły okoliczności, których organ nie uwzględnił. Wskazała, że w dniu [...] grudnia 2009 r. wystąpiła do powiatowego organu nadzoru budowlanego z pismem informującym o trudnościach ze złożeniem żądanych dokumentów. Następnie zwróciła się do Urzędu Gminy w O. o wydanie informacji dotyczącej planów zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w Ł.. Otrzymaną w dniu [...] stycznia 2010 r. korespondencję w tym zakresie niezwłocznie przekazała do organu. Oświadczyła, iż sprzeczna z zasadami państwa prawa jest taka wykładnia przepisu art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu, w sytuacji gdy inwestor w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i nie może jej przedstawić organowi, nie ma bowiem wpływu na brak planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego gwarantujące stronie czynny udział w sprawie. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2009 r. było kierowane do skarżącej, natomiast zawiadomienie z dnia [...] listopada 2009 r. o zakończeniu postępowania ze wskazaniem, iż dotyczyło ono samowolnej budowy budynku drewnianego skierowane zostało do Z. S.. Treść tego zawiadomienia jednoznacznie określała jako inwestora Z. S.. Skarżąca oświadczyła, że brak poinformowania jej o zakończeniu postępowania uniemożliwił jej złożenie wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze strony i zajęcia stanowiska w odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wskazała ponadto, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie upoważniała Z. S. do działania w jej imieniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 Kpa - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 Kpa organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi dotyczący zaniechania ustalenia przez organ I instancji stron postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz informacja o terminie oględzin zostało skierowane do J. S., właścicielki działki nr [...] położonej w miejscowości Ł.. Z kolei zawiadomienie o zakończeniu niniejszego postępowania skierowano do Z. S., nie wskazując przy tym w jakim charakterze występuje on w prowadzonym postępowaniu. W protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2009 r. organ stwierdził, iż budowę szopy drewnianej zrealizował w 2005 r. Z. S., zaś decyzję o rozbiórce wydano w stosunku do J. S.. Brak wszechstronnych ustaleń organu w odniesieniu do osoby inwestora, spowodował, iż wydane w ich następstwie rozstrzygnięcia są dotknięte wadami powodującymi konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Ustalenie co do osoby inwestora nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości. Konsekwencją powyższych uchybień było naruszenie art. 10 § 1 Kpa na co słusznie wskazuje skarżąca. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zagwarantowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zwrócić należy uwagę, że organ I instancji błędnie w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nałożył na inwestora w trybie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązki w postaci złożenia trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami bowiem w istocie obowiązków tych nie nałożył. Twierdzenie natomiast organu odwoławczego, że błąd ten naprawiony został w postępowaniu odwoławczym, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu decyzji należy uznać za działanie niedopuszczalne. Stwierdzenie takiego uchybienia (w żadnym razie nie konwaliduje błędu), zwłaszcza wobec postawy skarżącej, która podjęła działania w celu wypełnienia nałożonych obowiązków winno skutkować uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy. Ma to tym bardziej istotne znaczenie w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki budynku, bowiem jest ona najbardziej dolegliwą sankcją. Rozpoznając ponownie sprawę z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego organy rozważą także, czy w świetle obowiązujących przepisów stronami postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego są poza inwestorem także inne osoby, w tym przypadku właściciele sąsiedniej nieruchomości tj. J. i J. K.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.