VIII SA/Wa 273/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] nakazał na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005r. Nr 163, poz. 1364 ze zm.), zwana dalej Prawo budowlane, I. i H.A. rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku portierni na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. Z. w K.. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono nadbudowę budynku o wymiarach [...] x [...] m i wysokości ok. [...] m. Nadbudowana konstrukcja ścian wykonana została więźbą dachową o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokryty blacho-dachówką. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych budynek został podwyższony na wysokość ok. 3 m. w wyniku czego powstało poddasze użytkowe. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia potrzebnej do legalizacji dokumentacji nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku. I. i H. A. nie zastosowali się do nałożonego w postanowieniu obowiązku, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorom rozbiórkę rozbudowanej i nadbudowanej części istniejącego budynku portierni na działce oznaczonej nr ew. [...] przy ul. Z. w K., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I.A.. Wyjaśniła w nim, że złożyła wszystkie dokumenty wymagane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Nie rozumie w związku z tym, dlaczego ma dokonać rozbiórki obiektu, który jedynie doprowadziła do stanu nadającego się do użytku. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29-31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W przedmiotowej sprawie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, a ponieważ jej nie uzyskał zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną wstrzymując roboty budowlane i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów. Z uwagi na to, że inwestor nałożonych obowiązków nie wykonał, organ I instancji miał obowiązek orzeczenia rozbiórki samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyła I.A.. W osobistym uzasadnieniu skargi stwierdziła, że wykonała wszystkie obowiązki nałożone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Nie rozumie, w związku z tym, dlaczego ma dokonać rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w.w. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie administracyjne winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rację ma Skarżąca co do tego, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie dochowały zasad wyżej wymienionych. Stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wskazane przepisy art. 29 zawierają wyliczenie obiektów i robót, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, zaś art. 30 określa roboty i obiekty wymagające zgłoszenia (art. 31 dotyczy zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę). Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jak z powyższego wynika, zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, baza orzeczeń LEX nr 478287). Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego. W tym miejscu należy podnieść, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. Za reprezentatywny należy uznać wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07, w którym stwierdzono, że "Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora." Dodatkowo należy wskazać, że rolą uzasadnienia rozstrzygnięcia jest, aby skarżący na podstawie jego lektury mógł stwierdzić, jakie są w opinii organu okoliczności faktyczne jego sprawy, jakich ustaleń dokonał organ oraz na podstawie jakich przepisów podjął decyzję w sprawie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego nie wskazały ze względu na jaki przepis Prawa budowlanego inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności podkreślenia wymaga to, że szczególnie organ I instancji w swojej decyzji nie realizował zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa. Nadkładając obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ orzekając rozbiórkę winien wskazać, które z obowiązków nie zostały wykonane. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nakazał inwestorom dostarczenie zaświadczenia burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; [...] egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Realizując powyższe zobowiązania inwestorzy złożyli w toku postępowania: inwentaryzację architektoniczno - budowlaną, akt notarialny z dnia [...] listopada 2000r. dotyczący umowy nabycia przedmiotowej nieruchomości, decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] września 2009r. Burmistrza Gminy K., decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Burmistrza Gminy K.. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego uznał, że przedłożone dokumenty nie spełniają wymogów wyszczególnionych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2009r. powinien wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji w zakresie stwierdzonych braków. W przedmiotowej sytuacji inwestor przedkładając dokumentację nie ma wiedzy w jakim zakresie nie dopełnił obowiązków określonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można też ustalić w wyniku kontroli instancyjnej brak jakich dokumentów stanowił podstawę wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w materiale dowodowym znajdują się dokumenty, które świadczą o zgodności zamierzonej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Złożona została inwentaryzacja architektoniczno- budowlana oraz umowa świadcząca o prawie własności inwestorów do przedmiotowej nieruchomości. Zasadą wynikającą z art. 8 k.p.a. jest pogłębianie zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Wynika z tego, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zanim wydał decyzję o nakazie rozbiórki powinien wskazać inwestorowi braki formalne w dokumentacji, które winny być uzupełnione przed zakończeniem procesu legalizacji samowoli budowlanej. Inwestor nie mając profesjonalnej wiedzy prawniczej dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej mógł zasadnie przyjmować, że organy nadzoru budowlanego wezwą go w przypadku uznania, że przedłożona dokumentacja nie jest odpowiednia lub wystarczająca do ich uzupełnienia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nakazie rozbiórki jest przedwczesna i winna być poprzedzona rozważeniem wszystkich okoliczności umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, a w przypadku wątpliwości wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków poprzez wskazanie konkretnych dokumentów koniecznych do zakończenia procesu legalizacji. W związku z powyższym, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt c) p.p.s.a orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a..