VIII SA/Wa 273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia 9 lutego 2016 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B. S., S. Z. E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia inwestorowi: C. K. Spółka z o.o. w W. na budowę budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną, III kondygnacyjnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową i infrastrukturą techniczną na działce nr geod. [...] przy granicy z działkami nr [...],[...],[...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. S. w R. – kategoria obiektu I i XVII, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] organ I instancji zatwierdził w/w projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę w/w budynku na przedmiotowej działce, przy granicy z działkami nr [...],[...],[...] i [...]. W decyzji wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren strefy zabudowy usługowo - mieszkalnej), a projektowana lokalizacja zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 340/14, oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, w postępowaniu nie brali bowiem udziału współwłaściciele działki znajdującej się w obszarze oddziaływania potencjalnego obiektu jaki ma powstać na przedmiotowej działce. Uchybienie to skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej, zatem decyzja Wojewody odpowiadała prawu. Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta R. powołując się w szczególności na argumentację jak we wcześniejszej decyzji a także na postanowienie własne z [...].10.2013 r. w przedmiocie udzielenia zgody na odstępstwo oraz na fakt spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 Prawa budowlanego na podstawie art. 35 ust. 4 ponownie orzekł o zatwierdzeniu w/w projektu budowlanego i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi C.K. spółka z o.o. w W. na budowę przedmiotowego budynku. W toku postępowania międzyinstancyjnego, w związku z odwołaniami B. S., S. Z., E. Z., Wojewoda [...] postanowieniem z [...].10.2015 r. Nr [...] zlecił Prezydentowi Miasta R. w trybie art. 136 kpa przeprowadzenie dodatkowego postępowania celem uzupełnienia materiału dowodowego przez wyjaśnienie : - usytuowania miejsc parkingowych zgodnie z wytycznymi z § 13 ust. 5 pkt 2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - kwestii dotyczącej kominów zlokalizowanych na budynku przy granicy na działce nr [...] - § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle i ich usytuowanie, - wpływu projektowanego budynku na istniejące otwory wentylacyjne zlokalizowane w budynku na działce nr [...], - powiązania projektowanego budynku z przylegającym do niego obiektem usytuowanym na działce nr [...]. Jak wynika z motywów decyzji Wojewody pismem z dnia 2.12.2015 r. wpłynęło uzupełnienie materiału dowodowego wraz z załącznikami. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał m. in. na zgodność przedmiotowej inwestycji (jej usytuowanie, parametry itp.) z ustaleniami planu miejscowego, w co wpisuje się zapewnienie łącznie 6 miejsc parkingowych. Uznał, że zarzuty z odwołań dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez niezgodność z art. 20 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nie znajdują potwierdzenia. Wskazał też, że Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków w złożonej dokumentacji, a Inwestor wszystkie braki uzupełnił w związku z czym możliwe było dalsze prowadzenie postępowania przez organ I instancji. Zaakceptował zasadność udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w sytuacji małej powierzchni działki inwestycyjnej i w związku z wytycznymi planu miejscowego dotyczącymi budowy pierzejowej, utrzymania linii zabudowy w linii rozgraniczenia ulic W., M. i projektowanej ulicy o symbolu 1.1. KL. Jednocześnie Wojewoda wyeksponował zasadność zarzutu dotyczącego nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane stwierdzając, że zasięg inwestycji obejmie również przestrzeń nad działką nr [...] zatem inwestor powinien posiadać zgodę współwłaścicieli tej działki. Wskazał również, że z uwagi na zlokalizowanie dwóch miejsc postojowych na działce nr [...] w odległości około 1 m. od budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną, co jest niezgodne z § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazującym odległość nie mniejszą niż 7 m., decyzja z [...] sierpnia 2015 r. zasługuje na uchylenie. Stwierdził, że z umowy najmu przedstawionej przez inwestora wynika zgoda na wynajęcie terenu pod parking, umowa przewidywała dla najemcy uprawnienie do wykonania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane na innej działce, a nie tylko na działce nr ewidencyjny [...], to działka ta winna zostać uwzględniona we wniosku o pozwolenie na budowę, w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, jak również w projekcie budowlanym. Zdaniem Wojewody przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organ powinien tę kwestię wyjaśnić. Wskazano też na konieczność dokonania analizy czy projektowana inwestycja jest zgodna – w zakresie dotyczącym lokalizacji miejsc parkingowych – z § 13 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący B. S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa, a polegające na przeprowadzeniu postępowania w celu uzupełnienia dowodów mimo braku podstaw do jego przeprowadzenia; - art. 107 § 3 kpa polegające na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia w zakresie okoliczności faktycznych jak i prawnych zaskarżonej decyzji; - art. 7, 77, 80 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, które doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń. W uzasadnieniu podkreślił, ze decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady orzekania i może być podjęta tylko i wyłącznie gdy zaistnieją przesłanki wymienione w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Wskazał też, że postanowienie z [...].10.2015 r. nr [...] nie może być uznane jako uzupełnienie dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji. Jego treść stanowi powtórzenie zobowiązania inwestora przez organ I instancji sporządzonego w formie postanowienia nr [...], które w zakreślonym terminie nie zostało wykonane W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 28 września 2016 r. uczestnik postepowania C. K. spółka z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że skarżący nie posiada interesu prawnego w skarżeniu decyzji Wojewody [...], nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Wydane pozwolenie na budowę nie wpłynie na sferę interesów prawnych skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o charakterze kasatoryjnym, wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, a rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy stwierdzone przez Wojewodę [...] wady decyzji Prezydenta Miasta R. uzasadniały wydanie takiej decyzji, czy też organ odwoławczy winien był wydać decyzję o charakterze reformatoryjnym. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga przypomnienia, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 i art. 138 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana. Tylko zaś w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. A zatem, wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest usprawiedliwione jedynie wówczas, gdy są spełnione łącznie 2 przesłanki: organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy , że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie" (tak m. in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex/el 2015). Jednocześnie ustawodawca wyposażył organ odwoławczy w możliwość przeprowadzenia dodatkowego postepowania wyjaśniającego, które może być przeprowadzone albo bezpośrednio przez ten organ, albo za pośrednictwem organu I instancji ( art. 136 kpa). Powyższe oznacza, ze wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, a organ odwoławczy ma możliwość wydania takiej decyzji jedynie wówczas, gdy zakres dodatkowego postępowania przekroczyłby granice określone w art. 136 kpa lub tez w sytuacji gdy wydanie decyzji o charakterze merytorycznym pozbawiłoby którąś ze stron możliwości ponownego rozpoznania sprawy, co doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że decyzja Prezydenta Miasta R. zawiera szereg wad, które w jego ocenie uzasadniały wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym. Zauważyć należy, że wskazane w decyzji organu odwoławczego uchybienia dotyczyły lokalizacji 2 miejsc parkingowych na działce inwestycyjnej w odległości niezgodnej z wytycznymi wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, analizy zgodności lokalizacji miejsc parkingowych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnienia innej działki niż działka o nr ewid. [...] we wniosku o pozwolenie na budowę w projekcie budowlanym mimo, że roboty planowane są na innej działce. Okoliczności te były przedmiotem przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego mającego na celu jego uzupełnienie, w oparciu o przepis art. 136 kpa (postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z [...].10.2015 r.) Okoliczności te przywołał także Wojewoda w motywach zaskarżonej decyzji wskazując, że pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. wpłynęło uzupełnienie materiału dowodowego wraz z załącznikami. Ustawodawca w art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazał, że organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione są wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy. A zatem, a contrario, jeżeli warunki te nie są spełnione organ zobligowany jest wydać decyzje negatywną. Redakcja tego przepisu nie pozostawia również wątpliwości, że wydanie decyzji odmownej uzasadnia niespełnienie choćby jednego z warunków wymienionych w omawianym przepisie. Jednocześnie nie może uiść uwadze, że w ust. 3 omawianego przepisu ustawodawca wskazał, iż w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, to jest m. in. co do niezgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, organ architektoniczno – budowlany ma obowiązek wezwać inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości, a po bezskutecznym upływie wskazanego terminu wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach sprawy niniejszej. Z akt sprawy wynika bowiem, że w oparciu o przywołane wyżej postanowienie Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego (projektu budowlanego) w w/w zakresie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Nota bene, nałożone obowiązki o jakich mowa w tym postanowieniu częściowo pokrywają się z obowiązkami nałożonymi na inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta R. z [...].01.2015 r. Nr [...] (kwestia kominów, otworów wentylacyjnych), w którym zakreśla się termin usunięcia braków do 30.01.2015 r. pod rygorem wydania decyzji odmownej w przypadku bezskutecznego upływu terminu. Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną uchylił się od oceny w zakresie zgodności lokalizacji miejsc parkingowych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy zobowiązywał inwestora do wypełnienia tego obowiązku zakreślając po temu stosowny termin. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Stwierdzenie przez organ, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta R. winien dokonać analizy co do powyższej zgodności z ustaleniami planu miejscowego pozostaje w opozycji do art. 35 ust. 3 lub 4 ustawy Prawo budowlane. W przypadku braku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia nieprawidłowości organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia (ust. 3), zaś w razie spełnienia wymagań z ust. 1 art. 35 oraz z art. 32 ust. 4 nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W katalogu dostępnych rozstrzygnięć w tym stanie sprawy brak więc możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, należało wydać decyzję o charakterze merytorycznym. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że organ oprócz stwierdzenia w/w wady dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 136 kpa w ocenie sądu większość stwierdzonych wad mogła być, bez uszczerbku dla zachowania zasady dwuinstancyjności, usunięta przez organ odwoławczy. Zauważyć też należy, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w zakresie w jakim zarzuca naruszenie art. 7,77 § 1 i 80 kpa jest niezgodne z art. 107 § 3 kpa, co słusznie podnosi się w skardze. Twierdzenia organu w tej części są ogólnikowe, nadto zawierają wzajemną sprzeczność, bo na str. 11 uzasadnienia mowa jest o naruszeniu w/w przepisów postepowania, a na str. 12, w 1 – szym wersie jest mowa, że przepisy te nie zostały naruszone. Również argumentacja organu odwoławczego odnośnie naruszenia art. 8 i art. 11 kpa przez organ I instancji jest ogólnikowa i nie ma odniesienia do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Reasumując zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 tej ustawy oraz z naruszeniem art. 107§ 3 kpa z przyczyn jak wyżej. Wojewoda nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniałoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez ten organ, w jaki sposób i czy w ogóle stwierdzone przez niego uchybienia mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Jak podniesiono wyżej, stwierdzone przez organ odwoławczy wady uprawniały go do wydania decyzji o charakterze merytorycznym, czego nie uczyniono. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] przeprowadzi postępowanie w wyżej wymienionym zakresie mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, naruszenie przepisów postępowania nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, że w tym zakresie organ odwoławczy dodatkowo nie wykazał jakiegokolwiek wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej zatem rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania C. K. spółka z o.o. w W. wskazać należy, że fakt nieposiadania przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją jest poza sporem w sprawie niniejszej. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że skarżący jako współwłaściciel działki nr ew. [...], a zatem nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.