VIII SA/Wa 273/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej jako: "Prokurator") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy S. w 2017 r.". Ww. uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840, dalej jako: "ustawa"), poprzez zaniechanie wskazania w załączniku do uchwały stanowiącym "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy S. w 2017 r." konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego miejsce dla zwierząt gospodarskich w przypadku wystąpienia zdarzenia wymagającego zapewnienia im opieki, oraz – art. 11a ust. 5 ww. ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak wskazania w § 10 załącznika do ww. uchwały całkowitego sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W następstwie podniesienia ww. zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości jako naruszającej prawo w sposób istotny. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi Prokurator wskazał w szczególności, co następuje: W art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wskazał zagadnienia, jakie powinny obligatoryjnie znaleźć się w uchwale określającej program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog tych zagadnień jest zamknięty. Dodatkowo ww. program winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Z tego względu rada gminy powinna określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego i lekarza weterynarii. Ustalenie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego, podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji, która będzie wymagała skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Natomiast w § 8 załącznika do ww. uchwały Rada Gminy zawarła postanowienia, z których jedynie ogólnie wynika, że Rada Gminy przewiduje zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim w przypadku wystąpienia zdarzenia wymagającego takiego działania. Dopiero wówczas zostanie wyznaczone konkretne gospodarstwo rolne na którego terenie będą przebywały zwierzęta i dopiero wówczas zostanie zawarta umowa z właścicielem gospodarstwa dotycząca szczegółowego sposobu postępowania ze zwierzętami gospodarskimi. Ponadto w § 10 załącznika do kwestionowanej uchwały wskazano, że na realizację programu w 2017 r. przeznaczone zostały środki w wysokości [...] zł, w tym na zakup karmy zaangażowano środki w wysokości [...] zł, podobnie jak na usługi weterynaryjne. Kwestionowane zapisy załącznika do ww. uchwały w zakresie w jakim nie wskazują konkretnego gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę dla zwierząt gospodarskich oraz nie określają w całości trybu postępowania przy wydatkowaniu środków finansowych przeznaczonych na realizację programu powodują, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Ponadto Prokurator w uzasadnieniu skargi wskazał, że z art. 11a ust. 2 ww. ustawy wynika, że zagadnienia w nim wymienione stanowią obligatoryjne elementy programu, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Przesądza o tym użyte w treści sformułowanie imperatywne "obejmuje". Brak wskazanych w skardze obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości uchwały wydanej na podstawie art. 11a, a wadliwość ta ma charakter istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy w S. wniosła o uwzględnienie skargi, zgodziła się z twierdzeniami skargi Prokuratora, że podniesione wobec kwestionowanej uchwały zarzuty są zasadne. Jednocześnie Rada poinformowała, że kwestionowana uchwała utraciła moc w związku z uchwaleniem przez Radę Miasta i Gminy w S. Uchwały z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy S. w 2018 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę należało uwzględnić w całości, albowiem postanowienia § 8 i § 10 załącznika zaskarżonej uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, gospodarstwa rolnego w przypadku zwierząt gospodarskich, czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Nie może budzić tu bowiem wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz.U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowi on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Mając na uwadze przywołane regulacje stwierdzić należy, że organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych ww. przepisach. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia celowościowa art. 11a ustawy, którą należy interpretować w powiązaniu z art. 11 ustawy prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji określonych w nich zadań własnych gminy, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy powinna zatem zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 jako obligatoryjne ze skonkretyzowaniem ich treści. Program winien wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały są jej postanowienia, niewypełniające istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rację ma Prokurator, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje. Zakwestionowany zapis § 8 załącznika do kontrolowanej uchwały, że gospodarstwo rolne zostanie wyznaczone w przypadku wystąpienia zdarzenia wymagającego zapewnienia opieki zwierzętom gospodarskim pochodzącym z terenu Gminy S., nie spełnia tych wymagań. Skoro kontrolowana uchwała z założenia stanowi "program", czyli plan działania, to w ramach tego planu czynności do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Doraźne bowiem działania, choć czasem konieczne, nie mają nic wspólnego z działaniami planowanymi. Nadto program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Również zapis § 10 załącznika do kontrolowanej uchwały nie określa w sposób precyzyjny i kompleksowy sposobu przeznaczenia i wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Przeznaczenie kwoty środków finansowych w wysokości [...] zł nie zostało uregulowane w zapisie § 10, brak wskazania co do sposobu wydatkowania tych środków, co daje podstawę do stwierdzenia, że odstąpienie od określenia przeznaczenia tych środków stanowi istotne naruszenia prawa art. 11a ust. 5 ustawy. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.