VIII SA/Wa 275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. L. spółka akcyjna z siedzibą w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za październik 2006 roku oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2009 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "organ odwoławczy" lub "MPiPS") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes PFRON") określającą Spółce Akcyjnej "[...]" z siedzibą w B. (dalej: "Spółka") wysokość zobowiązania z tytułu nieterminowego przekazania środków funduszu rehabilitacji na rachunek PFRON ([...] zł) i z tytułu sfinansowania wydatków niezwiązanych z rehabilitacją osób niepełnosprawnych za październik 2006 roku ([...] zł). 2.1. Z akt sprawy wynika, że [...] marca 2006 r. do PFRON-u wpłynęła dokumentacja z kontroli przeprowadzonej w Spółce przez Najwyższą Izbę Kontroli w zakresie wykorzystywania pomocy publicznej udzielanej pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne. Z materiałów pokontrolnych wynika, że ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: "zfron") Spółki sfinansowane zostały wydatki, które nie były związane z rehabilitacją osób niepełnosprawnych. 2.2. W związku z powyższym, postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. Prezes PFRON wszczął z urzędu postępowanie wobec Spółki w sprawie obowiązku przekazania na PFRON 30% kwoty wynikającej z niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków zfron. Jednocześnie organ ten zwrócił się do właściwego terenowo urzędu skarbowego o przeprowadzenie w Spółce kontroli w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków zfron. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, że ze środków zfron Spółka sfinansowała wydatki pozbawione związku z rehabilitacją osób niepełnosprawnych, tj.: - dojazd do pracy prezesa Spółki w latach 2001 – 2005 ([...] zł); - pobyt prezesa Spółki w ośrodkach usprawnienia fizycznego ([...] zł); - wynagrodzenia dla prezesa Spółki za opiekę sprawowaną nad uczestnikami programu rehabilitacji ([...] zł). Organy ustaliły także, iż wnioski o udzielenie bezzwrotnej pomocy ze środków zfron zawierają nieczytelny podpis osoby przyznającej pomoc. Do wniosków związanych z dojazdami do pracy nie dołączono ewidencji przebiegu kilometrów i nie okazano jej kontrolującym, choć na wnioskach widnieje adnotacja "w załączenie ewidencja przebiegu km". Do dnia zakończenia kontroli nie okazano nadto kontrolującym umowy zawartej przez Spółkę z bankiem na prowadzenie wyodrębnionego rachunku bankowego zfron. 2.3. Organ I instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentacji związanej z wydatkami ze środków zfron. Wezwał także jej prezesa do osobistego stawiennictwa celem przesłuchania w charakterze świadka. Ponieważ wezwania nie przyniosły skutku, zawiadomił Spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego. Ustalił, że skarżąca nie przekazała w przewidzianym terminie kwoty [...] zł na rachunek bankowy zfron. Zobowiązanie z tego tytułu wynosi [...] zł (30%). Skarżąca nie przedstawiła nadto dowodów potwierdzających poniesienie wydatków w kwocie [...] zł ze środków zfron, w sposób zgodny z przepisami ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123 poz. 776 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"). Zobowiązanie z tego tytułu wynosi 269.702,72 zł (30%). Organ I instancji powołał się przy tym na przepisy art. 49 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji, a także przepisy art. 21 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.). 3. W odwołaniu od decyzji Prezesa PFRON skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości. Zdaniem Spółki, nie naruszyła przepisów o gospodarowaniu środkami zfron. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym. 4.1. Utrzymując w mocy decyzję Prezesa PFRON, organ odwoławczy podtrzymał zasadnicze elementy argumentacji faktycznej i prawnej prezentowane przez organ I instancji. Nie dostrzegł podstaw do uchylenia decyzji Prezesa PFRON. Skoro Spółka nie wskazała rachunku bankowego zfron, to naruszyła art. 33 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 ustawy o rehabilitacji i należało określić jej zobowiązanie z tytułu niedotrzymania terminu przekazywania środków na rachunek bankowy zfron. Wyjaśnił, powołując się na art. 33 ust. 4 i ust. 4a ustawy o rehabilitacji, że środki zfron są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych, opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne, zgodnie ze stosownym zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. W przypadku niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, a także z tytułu niedotrzymania terminu przekazywania środków na rachunek bankowy zfron, pracodawca jest obowiązany dokonać wpłaty w wysokości 30% tych środków (art. 33 ust. 4a pkt 2). 4.2. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3 poz. 22 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"), środki zfron przeznaczone są na koszty dowożenia lub dojazdów do pracy i z pracy osób niepełnosprawnych mających trudności w korzystaniu z publicznych środków transportu. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P.M. (prezesa Spółki) wynika, że został on zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności o kodzie "S". Zgodnie z obowiązującymi wówczas "standardami postępowania dla zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności" (opracowanymi przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania i odwoływania oraz sprawowania nadzoru nad zespołami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności, zakresu ich działania, a także zakresu ich współdziałania z organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego, Dz. U. z 1999 r. Nr 8 poz. 72), symbol "S" oznacza choroby układu oddechowego i krążenia. MPiPS podkreślił, że ze środków zfron zostały przekazane środki w formie bezzwrotnej pomocy na pokrycie kosztów zdrowotnych wyjazdów usprawniających prezesa Spółki. W wydatkach ze środków zfron nie został przewidziany tytuł "wyjazd zdrowotny, usprawniający". W ocenie organu, określenie "wyjazd zdrowotny, usprawniający" nie jest jednoznaczne ze zwrotem "usprawnienie fizyczne", o którym mowa w § 2 pkt 12 lit. e) rozporządzenia. MPiPS nie zgodził się zatem ze Spółką co do tego, że sfinansowanie wydatków jej prezesa było możliwe ze środków zfron. Jednocześnie podkreślił, iż z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności prezesa Spółki wynika, iż nie dotyczy go szczegółowe wskazanie co do rehabilitacji, czy też uczestnictwa w terapii zajęciowej. 4.3. Odnosząc się do kwestii sprawowania przez prezesa Spółki opieki nad osobami niepełnosprawnymi MPiPS zauważył, iż zgodnie z § 2 pkt 12a lit. d) rozporządzenia, w ramach programów rehabilitacji ze środków zfron mogą być finansowane koszty wynagrodzenia osoby sprawującej opiekę nad uczestnikami programu rehabilitacji. Z treści wniosku o udzielenie bezzwrotnej pomocy ze środków zfron złożonego przez prezesa Spółki wynika, że wystąpił on o udzielenie pomocy na realizację indywidualnych programów rehabilitacji. W zestawieniu wydatków wskazano, iż środki te stanowiły wynagrodzenie, o którym mowa w § 2 pkt 12a lit. d) rozporządzenia. Konieczność sprawowania opieki nad uczestnikami programu musi zatem wynikać z indywidualnego programu rehabilitacji. W programie tym powinien być nadto wskazany zakres opieki. W żadnym wypadku nie może to być bezzwrotna pomoc udzielona pracownikowi na jego wniosek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. 4.4. Za przejaw hipokryzji uznał MPiPS żądanie skarżącej dotyczące przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Organ I instancji wielokrotnie wzywał bowiem Spółkę do nadesłania dokumentów, które mogły mieć znaczenie dla wyniku toczącego się postępowania. Spółka jednak nie odpowiedziała na żadne wezwanie i nie przesłała Prezesowi PFRON stosownych dokumentów. 5. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] marca 2009 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi, występując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, postawił im zarzuty naruszenia art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji w związku z naruszeniem przepisów § 2 pkt 9, pkt 12 lit. e) oraz pkt 12a lit. d) rozporządzenia. Postawił nadto zarzuty naruszenia przepisów art. 77 i art. 78 Kpa. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organy nie zbadały, czy wobec charakteru wykonywanych czynności służbowych i rodzaju schorzenia prezesa Spółki koszty jego dojazdu do pracy mieściły się w kategorii wymienionej w § 2 pkt 9 rozporządzenia. Organy nie ustaliły nadto, czy rodzaj wykonywanej przez niego pracy i rodzaj dysfunkcji organizmu, powodującej trwałą niezdolność do pracy, powodował trudności w korzystaniu z publicznych środków transportu. Wyraził pogląd, że wynagrodzenie prezesa Spółki sprawującego opiekę nad uczestnikami programu rehabilitacji, choć kwotowo znaczne, wynikało ze skrupulatnie wyliczonego stosunku czasu pracy poświęconego na opiekę nad uczestnikami programu do czasu pracy ogółem, pomnożonego przez średnie wynagrodzenie otrzymywane z innych tytułów. Autor skargi postawił zarzut pogwałcenia elementarnego prawa przysługującego stronie postępowania, gdyż organy nie rozpoznały jej żądania przeprowadzenia środków dowodowych lub czynności weryfikującej ustalenia kontrolujących, w jego przekonaniu błędne, z żądaniem powtórzenia wadliwych czynności kontrolnych. 4. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Zgodził się z tym, że nie jest istotne, czy osobą niepełnosprawną jest prezes, czy też szeregowy niepełnosprawny. Wszystkich obowiązują bowiem te same przepisy. Dodał, że skoro Spółka nie reagowała na inicjatywę dowodową organu I instancji, to jej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 5.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). 5.2. W sprawie niniejszej warto na wstępie wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, ustalić fakty konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 5.3. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. 6.1. Zdaniem Sądu, organy ustaliły okoliczności faktyczne sprawy w sposób wystarczający do wydania zaskarżonych decyzji. Dokonały prawidłowej, w granicach art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Trafnie przyjęły, że Spółka nie dokonała wpłat stosownych środków na rachunek bankowy zfron w przewidzianym dla tego rodzaju czynności terminie. W sposób wystarczający ustaliły charakter wydatków ze środków zfron. Prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Sąd podziela stanowisko organów, iż w świetle oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mając na względzie brak aktywności ze strony skarżącej, prawidłowym jest wniosek, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających poniesienie wydatków spełniających przesłanki przewidziane w przepisach § 2 pkt 9, pkt 12 lit. e), a także pkt 12a lit. d) rozporządzenia. 6.2. W tym miejscu wskazać należy ramy prawne niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w sprawie niniejszej znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Z art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji wynika natomiast, że pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej obowiązany jest do prowadzenia rachunku bankowego środków zfron (pkt 2) i przekazywania środków tego funduszu na jego rachunek bankowy (pkt 3). Z treści art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji wynika, że środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4a pkt 2 tej ustawy, w przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczenia środków zfron, pracodawca jest obowiązany do dokonania wpłaty w wysokości 30% tych środków na Fundusz w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, a także niedotrzymanie terminu, o którym mowa w ust. 3 pkt 3. Stosownie do przepisów § 2 rozporządzenia, środki zfron przeznaczone są między innymi na następujące rodzaje wydatków: koszty dowożenia lub dojazdów do pracy i z pracy osób niepełnosprawnych mających trudności w korzystaniu z publicznych środków transportu, w tym koszty zakupu samochodów do przewozu osób niepełnosprawnych i wykorzystywanych do tego celu (pkt 9), usprawnianie fizyczne (pkt 12 lit e), indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, w ramach których są finansowane w szczególności koszty wynagrodzenia osoby sprawującej opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji w stosownej części (pkt 12a lit. d). 7.1. Skoro w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, to za oczywiście chybione uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Kpa. Z akt sprawy wynika, że Spółka nie okazała umowy zawartej z bankiem na prowadzenie wyodrębnionego rachunku bankowego środków zfron. Konsekwencją niedokonania stosownej wpłaty na rachunek zfron, czyli naruszenia art. 33 ust. 3 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, jest powstanie zobowiązania w postaci konieczności dokonania wpłaty w wysokości 30% kwoty, która nie została wpłacona przez pracodawcę prowadzącego zakład pracy chronionej. Wynika to wprost z art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji. 7.2. Skoro Spółka nie przedstawiła dowodów, że prezes jej zarządu (P.M.) jest osobą niepełnosprawną mającą przy tym trudności w korzystaniu z publicznych środków transportu, to uznać należy, że wydatki na sfinansowanie kosztów jego podróży nie mogą zostać uznane za wydatki, o których mowa w § 2 pkt 9 rozporządzenia. Tym bardziej, że organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P.M. z [...] października 2000 r. Z tego orzeczenie wynika bowiem, że P.M. został zaliczony do lekkiego stopnia niepełnosprawności o kodzie "S". Zgodnie natomiast z obowiązującymi wówczas "standardami postępowania dla zespołów orzekających o stopniu niepełnosprawności" (opracowanymi przez Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 stycznia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad powoływania i odwoływania oraz sprawowania nadzoru nad zespołami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności, zakresu ich działania, a także zakresu ich współdziałania z organami administracji rządowej i organami jednostek samorządu terytorialnego; Dz. U. z 1999 r. Nr 8 poz. 72), symbol "S" oznacza choroby układu oddechowego i krążenia. Z treści przedmiotowego orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika zatem, iż P.M. należy do kręgu osób wskazanych w § 2 pkt 9 rozporządzenia, czyli do kręgu osób niepełnosprawnych, które mają trudności w korzystaniu z publicznych środków transportu. 7.3. Środki finansowe wypłacane P.M. w ramach pomocy w finansowaniu jego pobytu w miejscowościach wypoczynkowych nie mogą zostać zaliczone do wydatków, o których mowa w § 2 pkt 12 lit. e) rozporządzenia. Spółka nie przedstawiła bowiem dowodów na to, iż wydatki na wyjazdy nazwane przez jej prezesa "zdrowotnymi, usprawniającymi" mogą być zaliczone do wydatków z tytułu pomocy indywidualnej na usprawnianie fizyczne. Tym bardziej, że z treści orzeczenia o niepełnosprawności P.M. nie wynikają ograniczenia fizyczne wymagające "usprawniania" (korzystanie z rehabilitacji – nie dotyczy, uczestnictwo w terapii zajęciowej – nie dotyczy). Skoro Spółka nie przedstawiła organom stosownej dokumentacji dotyczącej indywidualnych programów rehabilitacji, to brak jest podstaw do wniosku, że wydatki tytułem wynagrodzenia wypłaconego prezesowi jej zarządu, jako "osobie sprawującej opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji", mogą zostać uznane za wydatki, o którym mowa w § 2 pkt 12a lit. d) rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać także należy, iż racjonalny ustawodawca nie nałożył na organy nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów uzasadniających korzystanie przez podatnika z różnego rodzaju przywilejów. Tym samym, skoro organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania wzywał Spółkę do przedstawienia szeregu konkretnych dowodów potwierdzających zasadność korzystania ze środków zfron, jak i dokonywanie stosownych wpłat na rachunek bankowy tego funduszu, to brak jakiejkolwiek reakcji ze strony Spółki na te wezwania prowadzi do wniosku, że nie posiada ona dowodów potwierdzających zgodne z obowiązującymi przepisami wykorzystanie środków zfron. Wskazywane w skardze dowody powinny zostać przedstawione przez Spółkę w odpowiedzi na wezwanie Prezesa PFRON lub w trakcie postępowania odwoławczego. Skoro Spółka tego nie uczyniła, to nie było podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym do powtórzenia czynności kontrolnych dokonanych przez pracowników właściwego terenowo urzędu skarbowego (art. 33 ust. 6 ustawy o rehabilitacji). Uchybienia procesowe organu I instancji, który nie powołał w swojej decyzji przepisów rozporządzenia, zostały konwalidowane przez organ odwoławczy. Brak aktywności dowodowej ze strony Spółki spowodował, że organy nie były obowiązane do szczegółowego odnoszenia się do poszczególnych wydatków ze środków zfron. W aktach sprawy znajdują się bowiem dowody zebrane przez Urząd Skarbowy w B. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.