VIII SA/Wa 276/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2009 r. sprawy ze skargi C. N., P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Z. O. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ul. [...], adwokata R. B. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w R. oraz na rzecz adwokata M. J. prowadzącego Kancelarię Adwokacką przy ul. [...] w R. – kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę po 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz każdego z nich. VIII SA/Wa 276/08 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku C. N. i P. N. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2001r. nakazującej P. N. rozebranie budynku gospodarczego (w realizacji) o wymiarach [...] m x [...] m wykonanego z bloczków gazobetonowych, o wysokości [...] m - umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ podał, że bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, które było już przedmiotem rozpatrywania w takim samym postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ponowny wniosek P. N. oraz C. N. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji został mu przekazany zgodnie z właściwością przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].12.2006r.. Po przekazaniu wniosku, organ wojewódzki w dniu [...].01.2007r. wszczął postępowanie nieważnościowe w toku którego ustalił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2001r. nakazująca rozbiórkę była już przedmiotem rozpatrywania pod kątem ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że pierwszy wniosek P. N. o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego wpłynął do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...].05.2006r. (pismo z dnia [...].12.2005 r., doprecyzowane w dniu [...].05.2006 r.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...].06.2006r. wszczął nadzwyczajne postępowanie administracyjne i po jego przeprowadzeniu decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał wówczas, że nie dopatrzył się uchybień mogących stanowić podstawę unieważnienia w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 Kpa. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. P. N. złożył odwołanie. W odwołaniu wskazał na trudną sytuację osobistą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006r. po rozpatrzeniu odwołania P. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2001 r., nakazującej P. N. rozbiórkę budynku gospodarczego z bloczków gazobetonowych - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał wówczas, że rozpoznając sprawę w trybie nieważności brał pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].07.2001 r. nakazującej rozbiórkę, w szczególności czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Analizował, czy kwestionowana decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie organu kontrolowana decyzja z dnia [...].07.2001 r. nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo ustalonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W wyniku przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania ustalone zostało bowiem, że inwestor w sposób samowolny rozpoczął budowę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej. Organ nadzoru budowlanego dokonał ówcześnie prawidłowej oceny stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej, wydana decyzja administracyjna nie naruszała obowiązującego prawa. Przepis art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowiący podstawę prawną wydania decyzji - nakładał na organ obowiązek orzeczenia, w drodze decyzji administracyjnej, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organ miał - w ściśle określonej sytuacji - bezwzględny obowiązek nakazania rozbiórki. Organ odwoławczy przy pierwszym rozpoznaniu sprawy w trybie nieważności podkreślił, że skarżący nie podważał dokonanych przez organ powiatowy ustaleń, ani nie wskazywał przesłanek decydujących o nieważności decyzji. Od wydanej po takich ustaleniach, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2007 r. Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].07.2001 r. Nr [...] – C. N. oraz P. N. złożyli odwołania. Skarżący domagali się unieważnienia decyzji nakazującej rozbiórkę, motywując to sytuacją osobistą. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołań C. N. oraz P. N. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2007 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].07.2001 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...].11.2006 r. C. N. oraz P. N. zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].07.2001 r. We wniosku wskazano, że P. N. stał się pełnoprawnym właścicielem nieruchomości dopiero w momencie wpisu prawa własności do księgi wieczystej co nastąpiło [...] kwietnia 2002 r. W związku z powyższym organ przekazał ten wniosek zgodnie z właściwością, [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Organ wojewódzki najpierw pismem z dnia [...].01.2007r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].07.2001 r., a następnie decyzją z dnia [...].02.2007 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 Kpa - umorzenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jednym z takich elementów, obok podmiotu będącego stroną postępowania, czy też przedmiotu postępowania jest brak możliwości orzekania po raz drugi w tej samej sprawie. W przedmiotowej sprawie - stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...].07.2001r. było już prowadzone postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2006 r., (utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006r.). Organ II instancji wskazał, że ponowne przeprowadzanie postępowania w tym samym zakresie i wydawanie decyzji orzekającej co do istoty naruszyłoby zasadę nie orzekania dwa razy w tej samej sprawie. Ostateczny charakter decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2006 r., miał ten skutek, iż w tej samej sprawie nie mogło być już prowadzone przez ten sam organ postępowanie, zaś wszczęte postępowanie winno ulec umorzeniu. Tym samym przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie zostało prawidłowo umorzone. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżących organ II instancji podał, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, bowiem ich sytuacja osobista nie może w żaden sposób wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia, którego podstawą są ściśle obowiązujące przepisy. C. N. i P. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007r., domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy i faktu, że budynek objęty nakazem rozbiórki nie wymagał pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Skarżący tylko z powodu śmierci projektanta nie uzyskali projektu budowlanego, istniała możliwość zalegalizowania budowy, decyzja rozbiórkowa nie została doręczona stronie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja ma charakter formalny, stanowi bowiem o umorzeniu wcześniej wszczętego postępowania z powodu przeszkód do jego prowadzenia. Przeszkodą tą był fakt, iż takie samo postępowanie zostało już przeprowadzone w stosunku do tej samej decyzji z wniosku P. N.. Tym samym wszelkie zarzuty merytoryczne kierowane przez skarżących do decyzji rozbiórkowej nie mogły być poddane jakiejkolwiek ocenie Sądu. Przeprowadzone po raz pierwszy, na podstawie art. 156 § 1 kpa postępowanie było nadzwyczajnym trybem postępowania stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa). Zakończyło się decyzjami [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. Były to rozstrzygnięcia odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lipca 2001 r. Celem tego postępowania było przeprowadzenie weryfikacji kwestionowanej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organy, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie były związane zarzutami zawartymi we wniosku (gdyż w istocie ich nie było), czy też informacjami sygnalizującymi nieprawidłowości. Organ wszystkie wymienione w art. 156 § 1 kpa przesłanki zbadał, ocenił i stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo ustalonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełniało przesłanki rażącego naruszenia prawa, bowiem organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i kwalifikacji prawnej. W wyniku ówcześnie przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania potwierdzone zostało, że inwestor w sposób samowolny rozpoczął budowę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej. Poza tym organy słusznie wskazały, że na weryfikację decyzji administracyjnej w trybie przepisu art. 156 kpa - nie mogły mieć wpływu inne aniżeli wymienione w tym przepisie okoliczności - jak np. sytuacja osobista czy majątkowa skarżącego. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2006 r., utrzymujące w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006r. było ostateczne i nie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego. Należy podkreślić, że decyzja ostateczna korzysta z powagi rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Tożsamość dotyczyła przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W takiej sytuacji żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] października 2006r., która pozostaje w obiegu prawnym, należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ wydana ponownie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zaskarżona decyzja była prawidłowa a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.