VIII SA/Wa 276/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G.R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej G. R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. przyznał Grupie R. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako "grupa", "spółka" lub "strona") pomoc finansową: - na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, - na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł, oraz odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: [...] zł. W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał, że z uwagi na fakt, iż złożone przez ww. grupę kosztorysy wzbudzały wątpliwości dotyczące wysokości wartości kosztorysowej robót skierował sprawę do kosztorysanta celem weryfikacji. Spółka w trakcie trwania weryfikacji kosztorysów powykonawczych złożyła dodatkowe uzupełnienia i wyjaśnienia oraz nowy kosztorys powykonawczy dotyczący budowy budynku sortowniczo - przechowalniczego - zmianie uległa wartość kosztorysowa całej inwestycji. Nowe dokumenty zostały również dostarczone do kosztorysanta. W dniu [...] września 2013 r. kosztorysant przekazał opinię dotyczącą kosztorysów. Według kosztorysanta, koszty wykonania robót ziemnych są zawyżone o ok. 100%. Kosztorysant dokonał również redukcji kosztów wykonania ogrodzenia. W związku z powyższym stwierdził, że kosztorysy są zawyżone o [...] zł netto. Organ wskazał, że przyjął za wiarygodną ocenę przeprowadzoną przez kosztorysanta. Tym samym, pomoc finansowa powinna zostać przyznana do wartości inwestycji określonej przez kosztorysanta. Wyjaśnił, że mając na uwadze poniesione przez grupę producentów w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., zakwalifikowane do objęcia pomocą finansową koszty inwestycji (polegającej na budowie budynku sortowniczo - przechowalniczego z częścią socjalno - biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną) w wysokości [...] zł netto należało pomniejszyć o kwotę [...] zł netto. Przeprowadzona kontrola na miejscu nie wykazała nieprawidłowości, które skutkowałyby redukcją pomocy finansowej. Całkowite poniesione przez grupę kwalifikowane koszty inwestycji wyniosły [...] zł netto. Uwzględniając powyższe, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił wstępnie uznanej Grupie R. sp. z o.o. przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie [...] zł (tj. 75% z kwoty [...] zł). Równocześnie organ I instancji stwierdził, iż ww. grupa wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej w części niekwalifikowanej. Łączna kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania wynosi [...] zł. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Grupa R. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła tę decyzję w zakresie w jakim odmówiono jej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...] zł. Spółka podkreśliła, iż jej odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła nierzetelność opinii kosztorysanta na podstawie której to organ I instancji wydał decyzję o odmowie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Kosztorysant odnosił się bowiem we własnej wycenie do cen dla podobnych miejscowości jak B., ale w województwie [...]. Odwołująca się podniosła, że ceny materiałów budowlanych, jak również roboczogodziny, dla województwa [...] są niższe od cen w województwie [...]. Kosztorysant dokonał więc swojej oceny w porównaniu z zupełnie innym rynkiem lokalnym, co przekreśla możliwość prawidłowych ustaleń. Organ I instancji nie skierował do biegłego zlecenia ponownej opinii albo sporządzenia uzupełnienia już istniejącej. Niezrozumiałym jest również dlaczego wykonanie przedmiotowej opinii zlecono kosztorysantowi z województwa [...], a nie [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zastosowanie ww. przepisu ma charakter wyjątkowy, bowiem co do zasady przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne, a ww. przepis winien być interpretowany ściśle. W przedmiotowej sprawie nie istnieją jednak podstawy do jej merytorycznego rozpatrzenia. Organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych do rozpatrzenia sprawy. Naruszył także art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami zawartymi w tym przepisie. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez grupę. Organ I instancji winien zwrócić się do powołanego przez siebie biegłego o wskazanie podstaw przyjęcia takich, a nie innych stawek, a co za tym idzie, ewentualne uzupełnienie sporządzonej opinii. Przeprowadzając postępowanie nie wyjaśnił też kwestii podstaw świadczących o braku odpowiedzialności grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Sam bowiem fakt złożenia przez stronę oświadczenia o nieponoszeniu odpowiedzialności, nie zwalnia w żaden sposób organu I instancji od oceny takiego dowodu w kontekście całości zebranego materiału dowodowego, a przeprowadzenie takiej analizy winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ nie wyjaśnił również dlaczego przedstawione przez grupę wartości robót nie mogą być przyjęte jako kwalifikowane. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez grupę, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie odpowiedzialności grupy, za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Powyższe okoliczności mogą mieć wpływ na uzyskanie przez stronę pomocy, jak również mogą mieć wpływ na jej wysokość. Wskazane uchybienia mogą być naprawione jedynie przez przeprowadzenie ponownej analizy, przynoszącej wyniki, które są jak na razie nieznane. W tym stanie rzeczy zlecenie wykonania analizy przez organ II instancji na obecnym etapie sprawy prowadziłoby niewątpliwie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Zakres postępowania, jaki jest niezbędny dla wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres postępowania, jaki jest wymagany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności nie ustalonych dotychczas ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a przekracza dozwolony na etapie odwoławczym, a wynikający z art. 136 K.p.a. uzupełniający charakter. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na: - ponownej weryfikacji przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysów w kontekście ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, - ustaleniu, dlaczego biegły przyjął określone wartości robót inwestycji "Budowa budynku sortowniczo-przechowalniczego z częścią socjalno-biurową i niezbędną infrastrukturą techniczną". Dalsze zalecenie dotyczyło dokonania w kontekście całego zebranego materiału dowodowego oceny wyjaśnień biegłego i ewentualne rozważenie zakresu odpowiedzialności grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. W skardze z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Grupa R. sp. z o.o. z siedzibą w B. reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata (dalej jako "skarżąca") wnosiła o uchylenie decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wskazała, że niewyjaśniony według organu II instancji zakres sprawy nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji przeprowadził całość postępowania wyjaśniającego, zgromadził całość materiału dowodowego, a jego uchybienia dotyczą jedynie oceny materiału dowodowego, co nie stanowi podstawy do zastosowania ww. przepisu. Organ odwoławczy naruszył art. 136 K.p.a (uzupełnienie materiału dowodowego) poprzez jego niezastosowanie, błędnie zastosował art. 15 (zasada dwuinstancyjności) w związku z art. 127 K.p.a., nie zastosował też art. 12 K.p.a., pomimo, że powinien przeciwdziałać przewlekłości postępowania i stosować możliwie najprostsze środki zmierzające do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zgodzić się należy z tezą organu odwoławczego, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw do nadania waloru wiarygodności sporządzonej przez biegłego opinii. Wskazana jednak okoliczność nie stanowi wystarczającej podstawy do ponownego rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez organ I instancji. Powyższy błąd może bowiem zostać sanowany przez organ II instancji. Organ I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do przyznania skarżącej pomocy finansowej w łącznej wysokości [...] zł, uznając, że ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza spełnianie przez nią warunków do objęcia taką pomocą finansową. Wprawdzie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne, niemniej jednak z jego treści można wywieść zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, jak również jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę i na jakich dowodach organ I instancji się oparł, a jakim dowodom odmówił wiarygodności. Błędna ocena zebranych dowodów, nie jest podstawą do wydania decyzji kasacyjnej, albowiem organ odwoławczy ma wszelkie atrybuty do ponownego orzekania w sprawie. W ocenie skarżącej niezrozumiałym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jeżeli jedyną kwestią sporną pomiędzy organem, a stroną postępowania jest tylko jeden dowód, który może zostać uzupełniony przez organ II instancji według jego uznania i oceny przez ponowną opinię lub uzupełnienie istniejącej. Niedopuszczalnym jest w toku kontroli instancyjnej, uchylanie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym narzucaniem oceny stanu faktycznego i takim dostosowaniem wytycznych, aby ta ocena została przez organ ponownie rozpoznający sprawę utrzymana. W ten sposób organ odwoławczy w pierwszej kolejności dokonał faktycznego rozstrzygnięcia co do częściowego zakresu przedmiotu decyzji, a następnie wskazał wytyczne, które mają to rozstrzygnięcie potwierdzić. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, jeżeli dokonuje uchylenia decyzji i nakazuje ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ niższego stopnia. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. stanowiącym uzupełnienie i doprecyzowanie skargi skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r. co do jej tiretu (punktu) 1 i 2 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w tirecie (punkcie 3) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuciła naruszenie art. 16 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i uchylenie przez organ II instancji w całości decyzji organu I instancji, a więc także w zakresie nieobjętym odwołaniem (punkt – tiret nr 1 i 2), pomimo, że decyzja organu I instancji w niezaskarżonym zakresie, tj. w punkcie – tirecie – nr 1 i 2 stała się ostateczna. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi wskazano, że intencją skarżącej było objęcie odwołaniem jedynie odmowy przyznania pomocy finansowej. Treść żądania strony wyznacza zaś granice postępowania administracyjnego. Skarżąca nie zaskarżyła tego zakresu decyzji, w której przyznano jej pomoc finansową, tj. zakresu objętego punktem – tiretem 1 oraz 2 decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji ma charakter podzielny, tj. dzieli się na trzy odrębne rozstrzygnięcia. Rozpatrzenie przez organ II instancji sprawy w zakresie niezaskarżonym odwołaniem, stanowi rażące naruszenie art. 16 w związku z art. 138 K.p.a. Decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2013 r. w niezaskarżonej części, stała się bowiem ostateczna z upływem terminu 14 dni od doręczenia jej stronie. W tej sytuacji orzekanie przez organ II instancji o całości tej decyzji wykraczało poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym rażąco naruszało art. 16 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zdaje się kłaść spory nacisk na kwestie niedostatecznego wyjaśnienia odpowiedzialności skarżącej za zgłoszenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy. Przypomnieć zaś należy, że organ I instancji dokonując oceny materiału dowodowego wskazał, że daje wiarę oświadczeniu skarżącej, iż nie jest ona odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej. Sformułowane przez organ odwoławczy wytyczne w zakresie ponownej oceny odpowiedzialności za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, przy jednoczesnym braku oceny odpowiedzialności skarżącej przez organ odwoławczy jest w istocie nakazem załatwienia sprawy w sposób negatywny. Analiza wytycznych wskazuje na zasugerowanie przez organ odwoławczy organowi I instancji, by ten zmienił swoje stanowisko i rozważył jednak możliwość dokonania odmiennej oceny, a co za tym idzie uznał, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, następnie nałożył na skarżącą karę finansową. Takie działanie organu odwoławczego może wzbudzić w skarżącej poczucie negatywnego załatwienia sprawy przez organ I instancji przy jej ponownym rozpatrywaniu i obawę, że organ ten nałoży na nią karę finansową, co w konsekwencji musi godzić w zasadę sformułowaną w art. 8 K.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w tej konkretnej sprawie skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy powinien rozważyć czy wobec dostrzeżonych uchybień w ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 K.p.a., czy mimo wszystko zdecydować się na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a także przede wszystkim zawrzeć te rozważania w uzasadnieniu decyzji. Takich rozważań w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zabrakło, a przy wydawaniu orzeczeń kasacyjnych jest to szczególnie istotne. Skoro takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu decyzji, to bezsprzecznie organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na decyzję Prezesa ARiMR uchylającą w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją organu I instancji przyznano zaś skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jak również odmówiono pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną, czy też możliwe było uzupełnienie postępowania przez ten organ i wydanie w wyniku uzupełnienia stosownej decyzji merytorycznej przez ten organ. Dodatkowo spór dotyczy możliwości uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie nie zaskarżonym odwołaniem, co zdaniem skarżącej winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w określonej części. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. (uzasadnienie decyzji) bowiem organ ten nie wyjaśnił w wystarczający sposób dlaczego uchyla w całości (również w zakresie niezaskarżonym odwołaniem) decyzję organu I instancji. Z uwagi zaś na powyższe uchybienie organu odwoławczego co najmniej za przedwczesne należy uznać rozważania Sądu dotyczące ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w określonej części. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. zgodnie którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: 1) gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W realiach sprawy niniejszej nie budzi wątpliwości i jest bezsporne między stronami, że przesłanka pierwsza jest spełniona, bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zaszła też druga przesłanka, gdyż wadliwość postępowania dotyczyła ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy (wpływających na zakres przyznanej pomocy), a więc konieczny do wyjaśnienia (prawidłowego, zgodnie z przepisami proceduralnymi) zakres sprawy (stan faktyczny wpływający na zakres udzielanej pomocy) ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć jednak należy, że samo spełnienie tych przesłanek nie powoduje konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis art. 138 K.p.a. zasadą czyni rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w którym organ ten albo utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), albo wydaje decyzję reformatoryjną orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wynika to chociażby z systematyki aktu prawnego (art. 138 K.p.a.) gdzie te możliwe zachowania organu wyznaczone są w pierwszej kolejności, jak też z formy językowej ("Organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję (...) i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy." Natomiast w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. dano organowi odwoławczemu możliwość ("organ może") wydania decyzji kasacyjnej. Ta możliwość to jednak nie pełna, nie poddająca się kontroli co do zasadności przesłanek takiej decyzji, dyskrecjonalna dowolność organu odwoławczego co do wydania decyzji w tym trybie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ta dowolność musi się mieścić w granicach uznania administracyjnego, a więc organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. W niniejszej sprawie takim wystarczającym uzasadnieniem nie mogło być ogólne powołanie się na zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego stwierdzona przez organ odwoławczy sprowadzała się nie do braków w materiale dowodowym czy naruszeń prawa przy jego gromadzeniu, ale tylko do zbyt małej wnikliwości w ocenie tego materiału dowodowego czy niedostatków samego uzasadnienia w tym zakresie. Ustawodawca przyjmując przepis art. 138 § 2 K.p.a. miał świadomość istnienia w tym samym akcie prawnym przepisu art. 15 K.p.a., zatem istnienia tego przepisu nie można uznać za wystarczające uzasadnienie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów K.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ustaloną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, czy wreszcie (na tle okoliczności sprawy niniejszej) określoną w art. 139 K.p.a. zasadę reformationis in peius zakazującą (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego) wydawania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść odwołującego się. Brak jest przesłanek ku temu, by zasadę dwuinstancyjności postępowania czynić pierwszorzędną wśród tych innych zasad. Biorąc pod uwagę, że decyzja organu I instancji przyznawała skarżącej w znacznej większości wnioskowaną pomoc, a wyraźną intencją skarżącej było zaskarżenie odwołaniem tylko tej części decyzji, w której odmówiono jej przyznania części wnioskowanej pomocy, na pierwszy plan wysuwa się konieczność wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius przy podjęciu decyzji o możliwości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Jak słusznie zauważyła skarżąca, organ odwoławczy zdaje się kłaść w zaskarżonej decyzji spory nacisk na nie podnoszone w odwołaniu kwestie dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia (w ocenie organu odwoławczego) odpowiedzialności skarżącej za zgłoszenie do dofinansowania niekwalifikowanych wydatków, co może prowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej. Przepis art. 139 K.p.a. skierowany jest do organu odwoławczego, zatem w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., organ ten zasadą tą wprost związany nie będzie. Natomiast przy wydawaniu decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, przepis art. 139 K.p.a. będzie miał niewątpliwie zastosowanie i orzeczenie na niekorzyść skarżącej będzie wymagało wykazania, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skorzystanie więc przez organ odwoławczy z możliwości wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. w sposób oczywisty stawia skarżącą w gorszej sytuacji procesowej, co może godzić w zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa i zasadę ochrony słusznego interesu obywatela. Zatem organ odwoławczy w tej sytuacji powinien rozważyć, czy wobec dostrzeżonych uchybień w ocenie materiału dowodowego przez organ I instancji, przy uwzględnieniu z jednej strony zasady dwuinstancyjności, a z drugiej zasady reformationis in peius i zasady szybkości postępowania (przy możliwości skorzystania z art. 136 K.p.a.) wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 K.p.a., czy mimo wszystko zdecydować się na wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Takich rozważań zabrakło w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, co sprawia, że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie w sposób wystarczający dlaczego organ odwoławczy z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy skorzystał ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił dlaczego uchyla w całości, a więc również w części niezaskarżonej odwołaniem, decyzję organu I instancji. Te naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż jak wyżej wskazano, wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy poprawia sytuację procesową skarżącej, gdyż ograniczenie dofinansowania w stosunku do decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR byłoby możliwe tylko w przypadku wykazania, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR zobowiązany będzie w pierwszej kolejności rozważyć możliwość wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepis art. 138 § 1 K.p.a., jeśli zaś uzna za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., będzie zobowiązany wykazać taką konieczność przy uwzględnieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przy uwzględnieniu przepisów art. 12 i art. 139 K.p.a. Jeżeli zaś organ odwoławczy uzna, że decyzję organu I instancji należy uchylić jednak w całości, również w części niezaskarżonej odwołaniem, to w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia winien w wyczerpujący i przekonywujący sposób, zgodnie z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a. wyjaśnić swoje stanowisko. Powyższego zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego też już choćby z tego powodu należało ją uchylić. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., Nr 461), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.