VIII SA/Wa 277/22

`Sygn. akt VIII SA/Wa 277/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska -Gwiazda Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej także: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 1439; dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości" lub "u.c.p.g"), podjęła 16 listopada 2020 r. uchwałę nr [...]w sprawie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty. Pismem z 14 lutego 2022 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucił: istotne naruszenie art. 6k ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące (odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Wskazując na powyższe uchybienie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Rada Gminy w drodze uchwały zwalnia w części za opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli budynkami jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące (odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W zaskarżonej uchwale nie wprowadzono takiego zwolnienia. Odpowiadając na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ podniósł, że Rada Gminy P.i, korzystając z przysługujących jej uprawnień i obowiązków ustawowych wypełniła dyspozycję przepisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. podejmując w dniu 16 listopada 2020 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 11408). Tym samym nie można czynić zarzutu lokalnemu prawodawcy o nieuregulowaniu przez niego materii ustawowej należącej do jego obowiązku. Końcowo organ wskazał, iż skarżony akt został uchylony na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie określeni metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W świetle doktryny i wypracowanego orzecznictwa, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ponadto w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku gdy zaskarżeniem przez prokuratora objęty jest akt prawa miejscowego skarga może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Wracając do rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że Sąd kontroluje uchwałę Rady Gminy P. z 16 listopada 2020 r., nr [...]w sprawie określenia metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty. Zaskarżając uchwałę Prokurator zarzucił istotne w jego ocenie naruszenie art. 6k ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i istotne naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące (odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Sąd podzielił ocenę Prokuratora, że uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, którego charakter uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego, gdyż aktualnie jako niekompletna nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Zasadny okazał się zarzut skargi, że zaskarżona uchwała została dotknięta istotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu, który czyniłby zadość obowiązkowi wynikającemu z zapisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Ustawodawca w tym przepisie obliguje radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Podkreślenia wymaga, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "Rada gminy ...zwalnia..." świadczy o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Jednocześnie ustawodawca posługuje się określeniem "zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", ustalając dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona, odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Zauważyć trzeba, iż bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Powołany zapis ustawy w żadnym przypadku nie zwalnia rady gminy od zawarcia obligatoryjnego zapisu wynikającego z ustawy, skoro ustawodawca wprost nie wskazał takich wyjątków. Nadto, wprowadzenie takiego ustawowego zwolnienia niewątpliwie może być zachętą ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy. Przepis art. 6k ust. 4a ustawy – "Rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych" - został dodany przez art. 1 pkt 13 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano zaś, że: "Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości". Zatem powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20 - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że z tak opisanego obowiązku Rada Gminy w zaskarżonej uchwale się nie wywiązała. W ocenie Sądu, charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i dlatego tylko z tego względu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ocenie Sądu nie ma znaczenie i bez wpływu pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Gminy w P. w dniu 16 listopada 2020 r., uchwały Nr [...], w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, która to uchwała została podjęta w wykonaniu dyspozycji zawartej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Nie zmienia to bowiem faktu, iż zaskarżona uchwała została dotknięta pominięciem uchwałodawczym, skutkującym istotnym naruszeniem prawa. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku III FSK 3442/21 z dnia 14 października 2021 r., stwierdzając, cyt.: "Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy konsekwencji braku zamieszczenia w uchwale Rady Gminy w przedmiocie ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, zapisów odpowiadających regulacjom zawartym w art. 6k ust. 4a oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Według zaś art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do odbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Powyższe przepisy zawierają delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określają zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Uregulowania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uchwale dotyczącej ustalenia i wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które powinny być objęte uchwałą w omawianej sprawie, ustawodawca posłużył się sformułowaniami imperatywnymi: "ustala" i "zwalnia", co oznacza, że jej treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w przepisach u.c.p.g., przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu". Ponadto w tym samym orzeczeniu NSA stwierdził: "Użycie w tekście ustawy sformułowań "ustala" i "zwalnia", jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia uregulowań wskazanych w tych przepisach w treści uchwalanej przez właściwą radę gminy uchwale. Powyższe normy mają charakter iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca jednoznacznie bowiem zobowiązany został do częściowego zwolnienia z opłaty mieszkańców spełniających warunki wynikające z art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.). Brak określenia w przedmiotowej uchwale koniecznych elementów, wymaganych przez ustawę na podstawie której została wydana, oznacza, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Wadliwość tę uznać należy za istotną, gdyż taka regulacja uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Mamy w takim przypadku do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, które polega na pominięciu tych elementów aktu prawa miejscowego, które w jego treści znaleźć się powinny i zaniechanie takie określane jest jako luka szczegółowa (por. M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, "Administracja. Teoria. Dydaktyka.", 2006, nr 1, s. 5-24)". Końcowo dodać należy, że ustawodawca w jednym art., a mianowicie art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości - zawarł, co powinno zostać uregulowane w zakresie wyboru metody, ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określenie stawki opłaty. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.