VIII SA/Wa 279/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.D. na decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium dofinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego postanawia: odrzucić skargę K.D. Wnioskiem z dnia [...] września 2006r. K.D. zwróciła się do Prezydenta Miasta R. o przyznanie stypendium na rok 2006/2007 w ramach projektu R. – Miasto na Prawach Powiatu finansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego i budżetu państwa PN. "Kasa dla żaka III – stypendium dla studiujących R. na rok akademicki 2006/2007 w ramach Działania 2.2 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR). Powyższy wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu niewystarczających środków finansowych, o czym K.D. została poinformowana pismem z dnia [...] listopada 2006r. przez Dyrektora Wydziału Urzędu Miejskiego w R. Pismo nie zawierało pouczenia o możliwości i sposobie jego zaskarżenia. Pismem z dnia [...] listopada 2006r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w R. K.D. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie stypendium unijnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2006r. Dyrektor Wydziału Rozwoju i Promocji poinformował skarżącą, iż R. – Miasto na Prawach Powiatu biorąc udział w projekcie stypendialnym finansowanym z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Działania 2.2 – Wyrównywanie szans edukacyjnych poprzez programy stypendialne ZPORR musi posługiwać się wytycznymi i dokumentami władz nadrzędnych. Wobec niespełnienia przez skarżącą kryteriów określonych w "Regulaminie przyznawania i wypłacania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla studentów w roku akademickim 2006/2007" przyjętego Uchwałą Nr 837/2006 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2006r. przedmiotowe stypendium nie zostało przyznane. W dniu [...] marca 2007r. K.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej podniósł fakt, iż procedura przyznawania stypendium kończy się zawarciem lub nie, umowy nie zaś wydaniem decyzji administracyjnej ani postanowienia. Tym samym skarżącej nie przysługują na odmowę przyznania stypendium środki zaskarżenia, jak również nie przysługuje skarżącej prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu nie można zaliczyć odmowy przyznania stypendium do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Źródłem bowiem uprawnienia ubiegania się o stypendium nie są przepisy prawa lecz umowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), gdyż została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżąca nie wyczerpała bowiem przysługujących środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu analiza przepisów regulujących tryb przyznawania stypendium unijnego, tj. § 5 Regulaminu przyznawania i wypłacania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla studentów w roku akademickim 2006/2007 przyznawanych w ramach Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego oraz krajowych środków publicznych (dalej jako Regulamin przyznawania stypendiów unijnych), stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr 837/2006 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie przyjęcia regulaminu przyznawania i wypłacania stypendiów na wyrównywanie szans edukacyjnych dla studentów oraz upoważnienia Prezydenta Miasta R. do zatwierdzenia projektu stypendialnego z Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej jako uchwała Rady Miejskiej w R.), wskazuje na wyraźne wyodrębnienie dwóch etapów postępowania w tej sprawie. Pierwszy - etap administracyjnoprawny - składający się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego, rozpoczyna się złożeniem wniosku, następnie jego rozpoznaniem i kończący się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Po pozytywnym rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej przekazania przyznanego stypendium (por. wyrok NSA z 08.06.2006 r., II GSK 63/06, niepublikowany oraz zdanie odrębne do uchwały NSA z 29.03.2006 r., II GPS 1/06, ONSA 2006, z. 4, poz. 95, s. 42). Niewątpliwie rozstrzygnięcia wydane w pierwszym etapie mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący, bądź do zawarcia przyszłej umowy, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Uwzględniając zaś okoliczność, że przedmiotowe akty podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, przyjąć należy, że zarówno przyznanie stypendium unijnego, jak i odmowa przyznania następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 21.02.1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Podnieść w tym miejscu należy, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". W sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54). Ponadto wskazać należy, że w sytuacji gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów k.p.a. - właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy k.p.a., aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną (wyrok NSA z 18.11.1999 r., III SAB 121/98, LEX nr 47437). W świetle powyższej argumentacji, rozstrzygnięcie w zakresie przyznania stypendium unijnego jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie zarówno przepisy k.p.a., jak i art. 38 ust. 1 w związku z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta (Prezydent Miasta), chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu. Wskazana regulacja prawna przyznaje staroście pozycję organu administracji publicznej, przy czym nie stanowi ona dostatecznej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Niezbędne jest wyraźne upoważnienie wynikające z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisem prawa materialnego, upoważniającym Prezydenta Miasta do wydania decyzji w przedmiocie stypendium unijnego, jest § 5 Regulaminu przyznawania stypendiów unijnych, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w R. w sprawie przyjęcia regulaminów. Wskazany przepis został wydany w granicach upoważnienia ustawowego, tj. art. 12 pkt 10a ustawy o samorządzie powiatowym oraz w celu realizacji regulacji zawartych w prawie wspólnotowym, które od 1 maja 2004 r. stanowią integralną część krajowego porządku prawnego, bez konieczności ratyfikacji poszczególnych aktów prawnych. Działanie 2.2. określone w prawodawstwie polskim jako "Wyrównywanie szans edukacyjnych przez programy stypendialne", stanowiące część Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, jest regulowane w prawie wspólnotowym przez rozporządzenie nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych oraz przez rozporządzenie nr 438/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 063 z 03.03.2001). Celem uszczegółowienia wskazanych przepisów wspólnotowych wydano - na mocy upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) - rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745) oraz z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.). System wdrażania przedmiotowego działania został uregulowany w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, w myśl którego Powiaty, jako beneficjenci środków finansowych w ramach wspierania rozwoju edukacyjnego studentów, odpowiedzialne są za przygotowanie Regulaminu przyznawania stypendiów, rekrutację stypendystów, wypłatę stypendiów lub refundację kosztów, np. zakwaterowania, dojazdów poniesionych przez studentów związanych z pobieraniem nauki, przechowywanie dokumentacji związanych z projektami stypendialnymi w przypadku kontroli. Regulamin przyznawania stypendiów unijnych jest więc jednym z elementów projektu stypendialnego mającego na celu wspieranie rozwoju edukacyjnego studentów, który został określony w Działaniu 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Powołane powyżej regulacje prawne uprawniały Radę Miejską do ustalenia jedynie zasad udzielania stypendium unijnego, a więc kryteriów rekrutacji stypendystów. Tym samym, uwzględniając dotychczasowe argumenty dotyczące charakteru prawnego niniejszej sprawy, przyjąć należy, że w sprawie stypendium unijnego właściwy jest tryb odwoławczy przewidziany w przepisach k.p.a. Zatem, stosownie do art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., od decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie stypendium unijnego przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu pismo Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 2006 r., podpisane przez Dyrektora Wydziału, powinno być uznane za decyzję wydaną przez organ I-ej instancji, od której przysługuje odwołanie. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zawiera co prawda wszystkich elementów prawidłowej decyzji, ale w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że pisma kierowane przez administrację publiczną do podmiotów administrowanych (np. obywateli, organizacji) i zawierające w swej treści władcze jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach tych podmiotów, powinny być kwalifikowane w procesie kontroli sądowej jako decyzje ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami (wyrok NSA z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II GSK 116/05, niepubl.). Zważywszy na określoną w Konstytucji RP i ustawach zwykłych rolę sądów administracyjnych jako gwaranta praw i wolności oraz instytucje stojące na straży przestrzegania prawa przez administrację publiczną, pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Powyższe uwagi oznaczają także to, że skarżąca, nie pouczona, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez wyczerpania trybu instancyjnego, na decyzję wydaną w I instancji, czyli przedwcześnie. Zważywszy na obowiązującą w polskiej procedurze administracyjnej zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie i udzielania niezbędnych informacji o przepisach pozostających w związku z postępowaniem (art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasadę zgodnie, z którą błędne pouczenie co do prawa odwołania, czy skargi do Sądu Administracyjnego, która zastosowała się do tego pouczenia – nie może szkodzić stronie (art. 112 kodeksu postępowania administracyjnego), skarżąca może – skutecznie – skorzystać, przy składaniu odwołania, w ustawowym terminie, do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z instytucji przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.). Wskazane uchybienia w zachowaniu trybu wnoszenia skargi do Sądu, których przyczyną było wadliwe postępowanie organu administracji, uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie zarzutów ze skargi, jak też skontrolowanie właściwości podmiotu (organu) wydającego kwestionowaną decyzję. Uzupełniająco należy nadmienić, że Urząd Miejski nie może zastępować Prezydenta jako organu, ponieważ jest on tylko urzędem, rozumianym jako zorganizowany zespół osób przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (J. Boć /w:/ praca zbiorowa pod red. J. Bocia, Prawo administracyjne, Wydawnictwo Kolonia Limited 2004, Wyd. 10, s. 139). Nie może on zatem – tak jak to miało miejsce w tej sprawie – wchodzić w kompetencje organu. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 58 § 1pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.