VIII SA/Wa 28/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 ust. 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 104 1 art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa stwierdził nieważność decyzji Starosty G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r., która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego dla I. G. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] na wstępie wskazał warunki jakie muszą być spełnione aby można było stwierdzić nieważność decyzji. Następnie stwierdził, że decyzja Starosty G. zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego natomiast z zatwierdzonego projektu wynika, że prace budowlane mają polegać również na nadbudowie, co w sentencji decyzji nie zostało uwzględnione. Poza tym w aktach sprawy brakuje jednoznacznej oceny stanu technicznego istniejącego budynku poza lakonicznym stwierdzeniem, że budynek nadaje się do rozbudowy. Organ I instancji stwierdził, że brak odniesienia się wpływu zamierzonych robót polegających również na nadbudowie na istniejący budynek jest niedopuszczalny. Kolejnym zastrzeżeniem dotyczącym przedmiotowej decyzji był fakt, że projekt techniczny przewiduje nadbudowę ścian kolankowych na stropie na wysokość 1,67 m. Natomiast projektant nie opisał na czym mają polegać roboty budowlane związane z nadbudową, w szczególności czy i jakie elementy mają podlegać rozbiórce. Nie dołączono również inwentaryzacji stanu istniejącego. Wskazane wyżej okoliczności w ocenie Wojewody [...] świadczą o tym, że nie dokonano rzetelnej oceny stanu istniejącego i nie dokonano obliczeń statycznych sprawdzających czy obiekt może być nadbudowany. Brak wykonania powyższej oceny może doprowadzić w konsekwencji do katastrofy budowlanej. Poza tym Organ I instancji wskazał na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2009 r. wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do terminu rozpoczęcia robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. W konkluzji Wojewoda [...] uznał, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jest sprzeczność pomiędzy udzielonym pozwoleniem a zatwierdzonym projektem. Odwołanie od tej decyzji złożył I.G. Zarzucił jej naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia. W szczególności art. 7-10 i art. 77 § 1 Kpa poprzez pozbawienie możliwości obrony praw w toku postępowania, polegającym na niedoinformowaniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nieudzielaniu terminu do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie- czym doprowadzono do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Nadto zarzucił naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Starosty G. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym to naruszenie polegało i co kwalifikuje ujawnione naruszenie jako naruszenie kwalifikowane prowadzące do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Odwołujący się wskazał także, iż wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło z pominięciem istotnych dla orzekania okoliczności, między innymi takich jak poddawanie obiektu wielokrotnym kontrolom nadzoru budowlanego, które nie stwierdziły jakichkolwiek nieprawidłowości, w tym zagrożenia katastrofą budowlaną. Poza tym Organ błędnie uznał, że udzielenie pozwolenia na budowę przez Starostę G. nie obejmowało również nadbudowy części budynku, w sytuacji gdy przez budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozumie się wykonanie obiektu w określonym miejscu jak i odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Poza tym wskazano, że utożsamianie oczywistej omyłki pisarskiej w treści sentencji decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest błędne. Podnosząc te zarzuty odwołujący się wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpoznaniu tego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że Inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co prawda powierzchnia zabudowy jak i powierzchni utwardzonych przekracza dopuszczalne wielkości odpowiednio o 5% i 7% ale w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenia te nie mogą być uznane za rażące. Poza tym zatwierdzona rozbudowa nie narusza dyspozycji § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 z póź . zm.), ponieważ pozbawiona otworów okiennych i drzwiowych wschodnia ściana budynku oddalona jest od granicy działki nr ew. 162, o 5 m. Odnosząc się do stanowiska Wojewody [...] stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazuje, aby prace budowlane miały polegać na nadbudowie, przez którą rozumie się powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowy. Stanowisko to potwierdza opis techniczny spornej inwestycji przewidujący realizację nowych fundamentów, ścian, a także rzut fundamentów oraz projekt zagospodarowania działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje tylko i wyłącznie oceny dokumentacji projektowej pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem, nie zaś zasadności przyjętych przez projektanta rozwiązań technicznych. Poza tym w ocenie Organu II instancji Wojewoda [...] nie dokonał oceny skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem prawa co narusza przepis art. 107 § 3 Kpa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. Zarzucił w niej naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 34 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. nr 156, poz. 1118 z póź. zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż decyzja Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2006r. jest zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy decyzja ta w sposób rażący narusza w/w przepisy. Nadto zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 z póź . zm.). Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, art. 156 § 1 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wynikający z braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazując na te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Starosty G. zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego natomiast z zatwierdzonego projektu wynika, że prace budowlane mają polegać również na nadbudowie, co w sentencji decyzji nie zostało uwzględnione. Zapis znajdujący się w decyzji sugeruje, że budynek nie będzie nadbudowywany, tymczasem ze sporządzonej dokumentacji technicznej wynika, że będzie również nadbudowywany. Poza tym Skarżący zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] co do tego, że w aktach sprawy brakuje jednoznacznej oceny stanu technicznego istniejącego budynku poza stwierdzeniem, że budynek nadaje się do rozbudowy. Nadto Skarżący wskazał, że Organ odwoławczy zupełnie pominął fakt, iż roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku zostały rozpoczęte przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę. Okoliczność ta była wskazywana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 262/08 zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego do tej istotnej kwestii w żaden sposób się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uprawnione. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, gdyż narusza ona prawo. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem Sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie należy uznać, że nie jest on pełny i nie pozwala na właściwe zastosowanie prawa materialnego. W tym miejscu należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/07 "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430. Należy uznać, że Organ odwoławczy co do dwóch zagadnień nie poczynił właściwych ustaleń, przez to rozstrzygał w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Po pierwsze zastrzeżenia budzi ustalenie, iż nie miała miejsca nadbudowa istniejącego budynku a odległość ściany, która powstała w wyniku rozbudowy od granicy wynosi 5 m. W tym miejscu należy wskazać, że zupełnie inne stanowisko co do tych kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.11.2008r. w sprawie VIII SA/Wa 262/08. Stwierdził on, że odległość rozbudowywanego budynku mieszkalnego od granicy z działką sąsiednią wynosi 3,30 m. W ścianie tego budynku zwróconej w stronę granicy znajdują się okna co jest niezgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że otwory te powstały w kondygnacji powstałej w skutek prowadzonych robót budowlanych. W kontekście tych stwierdzeń ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać co najmniej za niewystarczające. Tym niemniej ta kwestia nie była podstawowa dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z niejednokrotnie wyrażanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podobnie należy ocenić zarzuty dotyczące braku zgłoszenia rozpoczęcia robót, nieprecyzyjność określenia użytego w pozwoleniu na budowę i w tym kontekście sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, braki w dokumentacji technicznej oraz przekroczenie dopuszczalnych norm zabudowy. Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie czy roboty budowlane nie zostały zaczęte przed uzyskaniem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. Na konieczność dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie we wskazanym wyżej wyroku. Niewątpliwie istnieją poważne wątpliwości co do momentu rozpoczęcia robót i na tę okoliczność konsekwentnie powołuje się Skarżący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych. W wyroku z dnia 15.11.2000r. w sprawie IV SA 1164/98 NSA stwierdził, że ,, Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę." LEX nr 53387. Podobnie w wyroku z dnia 22.07 1998r. w sprawie IV SA 1454/96 wskazał, iż ,, Organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu, właściwy organ zaś winien wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej." Poglądy te akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W związku z tym ustalenie w przedmiotowej sprawie daty rozpoczęcia robót jest niezwykle istotne dla ostatecznego rozstrzygnięcia. Samowolne rozpoczęcie inwestycji stanowi rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. nr 156, poz. 1118 z póź. zm.), który mówi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W efekcie należy uznać za zasadny zarzut Skarżącego co do tego, że Organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię daty rozpoczęcia robót budowlanych i jej wpływu na postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poczyni stosowne ustalenia faktyczne a przypadku uznania, że ustalenia te wymagałyby przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części rozważy konieczność zastosowania art. 138 § 2 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.