VIII SA/Wa 28/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2011 r. Nr [...] znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: "Dyrektor RZGW" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2 oraz art. 149 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia F. K. utrzymał w mocy postanowienie Starosty R. (dalej: "organ I instancji") [...] z [...] kwietnia 2011 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. [...] z [...] grudnia 2008 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni chłonnej na działce nr [...] w m. B. oraz wprowadzanie za pomocą tej studni wód opadowych z drogi wojewódzkiej nr [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] lipca 2009 r. F. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni chłonnej na działce nr ew. [...] w m. B. gm. Z.. Kolegium uznało się niewłaściwym w sprawie i postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. tenże wniosek przekazało do rozpatrzenia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.. Dyrektor RZGW decyzją z [...] maja 2010 r. ([...]) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku F. K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2008 r. Na skutek wniesionego odwołania, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lipca 2010 r. uchylił przedmiotową decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdził, że chociaż wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności to był on uzasadniony nie uczestniczeniem w postępowaniu, w związku z czym należało wyjaśnić, w jakim trybie ma być prowadzone postępowanie. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik F. K. wniosła o rozpatrywanie wniosku mocodawcy z [...] lipca 2009 r. jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2008 r., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w tymże postępowaniu. Skonkretyzowanie wniosku spowodowało wydanie przez Dyrektor RZGW postanowienia o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia Staroście R., jako organowi właściwemu. Organ I instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni chłonnej na działce nr [...] w m. B. oraz wprowadzania za pomocą tej studni wód opadowych z drogi wojewódzkiej nr [...]. Uznał, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z [...] października 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając, szczegółowo odniósł się do zarzutów zażalenia. Na wstępie wyjaśnił, iż stosownie do przepisu art. 149 § 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Dlatego też bezzasadnym jest zarzut naruszenia przepisu postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie sprawy w drodze postanowienia zamiast w drodze decyzji. Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut polegający na braku wnikliwego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, jak i błąd w ustaleniach faktycznych. Wskazał, iż F. K. nie zakwestionował faktu otrzymania (przy piśmie Wójta Z. z [...] marca 2009 r. – dopisek Sądu) kopii decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2008 r. Zakwestionował natomiast, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania biegnie od daty otrzymania tejże decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż F. K. swoje zastrzeżenia wywodzi nie z treści decyzji z [...] grudnia 2008 r., lecz z treści operatu wodnoprawnego. O zmianie w treści tegoż operatu dowiedział się [...] lipca 2009 r. przeglądając akta sprawy w SKO w R.. Dlatego też – zdaniem F. K. – ten moment otwiera bieg terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w marcu 2009 r. nie miał on interesu prawnego do wnoszenia wniosku, gdyż wydana decyzja nie naruszała jego prawa własności. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem, że w pewnym czasie istniała wersja operatu wodnoprawnego, która przewidywała odprowadzenie wód ze zlewni nr [...], przepustem pod drogą, do rowu R-1 na działce F. K.. Jednakże – w jego ocenie – nie można tej wersji operatu wodnoprawnego nazywać oryginalną decyzją Starosty R., gdyż takiej decyzji Starosty R. nie ma. Nie można również rozwiązań projektowych zawartych w operacie wodnoprawnym nazywać rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Jak wskazano powyżej z treścią decyzji z [...] grudnia 2008 r. F. K. zapoznał się [...] marca 2009 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego też organ odwoławczy uznał, iż złożenie [...] lipca 2010 r. wniosku o wznowienie postępowania oznacza, że został on złożony z przekroczeniem ustawowego terminu. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż podzielając stanowisko stron, że odprowadzenie wód z odwodnienia drogi wojewódzkiej nr [...] zostało zrealizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem, zwrócił uwagę, że fakt ten może być przyczyną cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, na podstawie przepisu art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Jednocześnie wskazał, iż na wniosek [...] Zarządu Dróg Rejon Drogowy w R., [...] kwietnia 2011 r. Starosta R. wszczął postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji z [...] grudnia 2008 r., jak również w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych pochodzących z odwodnienia nawierzchni drogi wojewódzkiej nr [...] i wód ze zlewni nr [...] przyległej do drogi, do ziemi, za pośrednictwem studni chłonnej, oraz do rowu przebiegającego przez działki nr [...];[...];[...];[...] oraz [...] w m. B.. A zatem sprawa wód zalewających działkę F. K. powinna zostać rozwiązana w ramach powyższego postępowania. Na powyższe postanowienie z [...] października 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli : F. K. (sprawa ta została rozstrzygnięta pod sygn. akt: VIII SA/Wa 29/12 - dopisek Sądu) oraz [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W.. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. (dalej: "skarżący") zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 126 k.p.a., w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 148 § 1, art. 63 § 2 i art. 66 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrywanie przez organ odwoławczy sprawy ponad żądanie strony i zakres sprawy, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a nie merytoryczne rozpatrzenie wykonywania pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej oraz do rażącego naruszenia przywołanych przepisów prawa i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a.") skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie ustaleń co do rozstrzygnięcia, iż odprowadzenie wód z odwodnienia z drogi wojewódzkiej nr [...] zostało zrealizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy wskazał, iż rozpoznając zażalenie na postanowienie Starosty R. z [...] kwietnia 2011 r. musiał odnieść się do argumentu pełnomocnika F. K. zawartego w zażaleniu, że terminem tym był faktyczny sposób przeprowadzenia odwodnienia z wpuszczeniem wody na działkę F. K., o czym nie było mowy w decyzji Starosty R. z [...] grudnia 2008 r. Podzielając w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko strony, że odprowadzenie wód z drogi wojewódzkiej zostało zrealizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem, organ odwoławczy wskazywał stronie, że może to być przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast nie stanowi o terminie do złożenia wniosku, a tym samym nie rzutuje na rozstrzygnięcie rozpatrywanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] października 2011 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r. odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. z [...] grudnia 2008 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie studni chłonnej na działce nr [...] w m. B. oraz wprowadzanie za pomocą tej studni wód opadowych z drogi wojewódzkiej nr [...]. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym i uregulowane zostało w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób odrębny w rozdziale 12 działu II kodeksu. Cechą charakterystyczną tego postępowania, w razie zgłoszenia wniosku, jest jego dwuetapowość. Zgłoszenie wniosku o wznowienie uruchamia wstępny etap jego kontroli, w którym badana jest dopuszczalność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które dopiero otwiera drogę do merytorycznego badania przesłanek wznowienia. Jeśli organ stwierdzi, że wydanie postanowienia o wznowieniu nie jest dopuszczalne, wówczas wydaje rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania, co w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, następowało w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia jest możliwe w sytuacji, gdy postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, albo wniosek strony został złożony po terminie. Już zaistnienie jednej z okoliczności uzasadniającej bezprzedmiotowość wznowienia, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie Dyrektora RZGW z [...] października 2011 r. jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Postępowanie sądowe ogranicza się wyłącznie do zbadania jego zgodności z prawem, tj. zbadania, czy – w niniejszej sprawie – organ prawidłowo ocenił, że nastąpiło niezachowanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a. Rozpoznając tenże wniosek organ odmówił bowiem jego wznowienia, powołując się m.in. na art. 148 § 2 k.p.a. A zatem odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Powołując się na regulację zawartą w art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a., skarżący w piśmie z [...] listopada 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2011 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie ustaleń co do rozstrzygnięcia, iż odprowadzenie wód z odwodnienia z drogi wojewódzkiej nr [...] zostało zrealizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie Sądu, niezasadność skargi wynika z faktu, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują proponowanego w skardze rozstrzygnięcia, polegającego na stwierdzeniu nieważności części uzasadnienia. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis ten określa uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych. Mają one w zasadzie charakter kasacyjny. Sądy mogą jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem. Uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienia może nastąpić w całości lub w części. W doktrynie za aktualny przyjmuje się pogląd, że warunkiem dopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia jest to, że pozostała jej część musi charakteryzować się samodzielnością w obrocie prawnym (podkreślenie Sądu; por. J.P. Tarno "Komentarz do art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LexisNexis Warszawa 2008, s. 355-356). Sąd w całości podziela argumentację organów orzekających w przedmiotowej sprawie co do podstaw odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty R. z [...] grudnia 2008 r. W ocenie Sądu, nawet gdyby uznać wadliwość części uzasadnienia w zakresie ustaleń co do rozstrzygnięcia, iż odprowadzenie wód z odwodnienia z drogi wojewódzkiej nr [...] zostało zrealizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, to wadliwość ta nie może skutkować uchyleniem samego uzasadnienia postanowienia, skoro jego sentencja nie narusza prawa. Jednocześnie Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zakwestionowane stwierdzenie jest wyłącznie odniesieniem się do argumentacji przedstawionej w zażaleniu na postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. Podzielając bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko strony, że odprowadzenie wód z drogi wojewódzkiej zostało zrealizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem, organ odwoławczy wskazał stronie, że może to być przedmiotem odrębnego postępowania, natomiast nie stanowi o terminie do złożenia wniosku, a tym samym nie rzutuje na rozstrzygnięcie rozpatrywanego postanowienia. Z uwagi na powyższe działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.