VIII SA/Wa 28/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy J. (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840; dalej: "u.o.z.") podjęła uchwałę nr [...] z [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie ww. gminy w 2018 roku. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.: - art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 4 ust. 6 uchwały poprzez ograniczenie działań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami jedynie do kwestii ich dokarmiania - art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania w § 5 ust. 3, 6 i 8 konkretnego podmiotu który będzie realizował zadania związane z usypianiem ślepych miotów oraz zabiegami kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej opisanej części jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż tego rodzaju uchwały stanowią akt prawa miejscowego. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno - abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Skarżący podniósł, że unormowania zawarte w § 4 ust. 6 uchwały nie stanowią wykonania upoważnienia ustawowego zawartego art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Z zapisu tego wynika, że w rzeczywistości ma być realizowane tylko dokarmianie kotów, choć w przepisie ustawy dokarmianie wymieniono tylko jako jedną z form opieki. Za wypełnienie upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 4 i 6 u.o.z. nie można uznać również unormowań zawartych w § 5 ust. 3, 6 i 8 uchwały. Zaskarżone przepisy nie wskazują konkretnych podmiotów mających realizować przewidziane w programie zadania związane z usypianiem ślepych miotów, kastracją i sterylizacją bezdomnych zwierząt. Przepisy te odwołują się jedynie ogólnie do umów pomiędzy gminą a lekarzem weterynarii bez wskazania konkretnego (wraz z podaniem nazwy i adresu) gabinetu weterynaryjnego mającego wykonywać poszczególne zadania związane z realizacją programu. Opisane wyżej przepisy uchwały nie wypełniają delegacji ustawowej i jako takie istotnie naruszają prawo. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu wskazane w skardze konkretne zapisy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jasno określają, że opieka nad wolno żyjącymi kotami nie ogranicza się wyłącznie do ich dokarmiania bowiem z § 5 pkt 6, 7 i 8 wynika, że gmina będzie wykonywała na swój koszt sterylizację, kastrację i leczenie bezdomnych zwierząt pozostających pod czasową opieką gminy a także w 100% pokrywała koszty uśpienia bezdomnych miotów psów i kotów pod warunkiem, że są to mioty ślepe i nie ma możliwości zapewnienia dla nich właścicieli oraz, że są to zwierzęta chore, które na podstawie opinii lekarza weterynarii nie rokują nadziei na wyzdrowienie, a dalsze życie przysporzy im bólu i cierpienia. Gmina posiada także własne schronisko dla zwierząt spełniające wszystkie wymogi sanitarne i prawne. Wszystkie zaś zabiegi i opiekę sprawują lekarze weterynarii zgodnie z zawartymi umowami. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku przez Sąd, Prokurator popierając skargę dodatkowo podniósł, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być ogłoszona w dzienniku urzędowym. Rada Gminy nie skierowała jednak uchwały do ogłoszenia. W związku z powyższym, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a u.o.z., jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno -konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program bowiem konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy - prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno - konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno -abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Trafnie wskazał Prokurator, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno - abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 i z 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl). W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym, taka uchwała powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523; dalej: "u.o.a.n."). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.) oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu, organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem - zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być obowiązkowo ogłoszona w dzienniku urzędowym, a przepisy ogłoszone wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. Z powodu nieogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może ona wywołać skutków prawnych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Określenie takiego terminu wejścia w życie uchwały oznacza, że nie została ona w ogóle zakwalifikowana do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego w stosownym publikatorze, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa M. powoduje, że uchwała taka jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Słusznie również zauważył skarżący, że unormowania zawarte § 4 ust. 6 załącznika do uchwały nie stanowią wykonania upoważnienia ustawowego zawartego art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Z zapisu tego wynika, że w rzeczywistości ma być realizowane tylko dokarmianie kotów, choć w przepisie ustawy dokarmianie wymieniono tylko jako jedną z form opieki. Za wypełnienie upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 4 i 6 u.o.z. nie można uznać również unormowań zawartych w § 5 ust. 3, 6 i 8 załącznika do uchwały. Zaskarżone przepisy nie wskazują bowiem konkretnych podmiotów mających realizować przewidziane w programie zadania związane z usypianiem ślepych miotów, kastracją i sterylizacją bezdomnych zwierząt. Przepisy te odwołują się bowiem jedynie ogólnie do umów pomiędzy gminą a lekarzem weterynarii bez wskazania konkretnego (wraz z podaniem nazwy i adresu) gabinetu weterynaryjnego mającego wykonywać poszczególne zadania związane z realizacją programu. Wyjaśnić należy, że programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 799/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres – corocznie (do dnia 31 marca - art. 11a ust. 1 u.o.z.). W związku z powyższym uznać należy, że opisane wyżej przepisy uchwały nie wypełniają delegacji ustawowej i jako takie istotnie naruszają prawo. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.