VIII SA/Wa 282/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi A. J., H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał inwestorom H. i A. J. (skarżący) rozbiórkę drewnianego ogrodzenia działki wykonanego od strony działki A. L. na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż w wyniku oględzin sąsiadujących działek ustalono, że w granicy działki, w odległości około 1m od ściany budynku sąsiada inwestor sytuował drewniane ogrodzenie o wysokości 6 m i długości około 2/3 długości budynku sąsiada. Ściana ta zawiera otwory okienne, dla których ogrodzenie to stanowi przesłonę świetlną. Od strony inwestora ogrodzenie to obite jest deskami, prześwit między deskami wynosi od 2 do 5 cm. Wyjaśnił, iż wbrew stanowisku inwestora wykonana drewniana budowla nie stanowi elementu wsparcia pod winogron, gdyż z racji swojej konstrukcji i usytuowania (1m od okien sąsiada) stanowi przesłonę świetlną, tzn. ogranicza dopływ światła do pomieszczeń budynku. Ponadto wykonanie ogrodzenia spowodowało zagrożenie dla życia mieszkańców sąsiedniego budynku w związku z zagrożeniem pożarowym jakie niesie za sobą drewniana konstrukcja usytuowana w odległości około 1 m od otworów okiennych sąsiedniego budynku. PINB wskazał przy tym, że zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami bez zgłoszenia inwestor może wykonać ogrodzenie o wysokości do 2,2 m. Wyższe ogrodzenie, jak w niniejszej sprawie (6m) wymagało zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, czego inwestor zaniechał. W odwołaniu na powyższą decyzję pełnomocnik skarżących zakwestionował zasadność podjętego rozstrzygnięcia wskazując, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji, nakazanie rozbiórki tego obiektu możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek, które uzasadniałyby podjęcie takiej decyzji. PINB powinien przede wszystkim zadać sobie pytanie jak to jest możliwe aby okna budynku A. L. znajdowały się w odległości 1m od przedmiotowego ogrodzenia i dlaczego nie są one zaślepione. Tego rodzaju sytuacja uniemożliwia bowiem skarżącym jakiekolwiek korzystanie z nieruchomości stanowiącej ich własność. Istotne jest, że w czasie, gdy skarżący nabyli nieruchomość okna te były zaślepione i odsłonięcie ich było działaniem nielegalnym. Swym własnym działaniem A. L. spowodowała, że musi oglądać co dzieje się na nieruchomości skarżących. Uznał, że skoro stwierdzono legalność otworów okiennych, usytuowanych w sposób urągający przepisom prawa budowlanego i sąsiedzkiego, to stwierdzić należy również legalność konstrukcji dostawionej przez inwestora, które zapewnia mu chociaż trochę intymności i w niczym nie narusza prawa sąsiedzkiego. Należy także jednoznacznie zdefiniować urządzenie postawione przez skarżących. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, budowa to obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, które zapewniania możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Drewniana konstrukcja wzniesiona przez inwestora w żaden sposób nie spełnia warunków pozwalających na traktowanie jej jako budowli, bez względu na to w jakiej odległości znajduje się od sąsiadów. Wydana decyzja zapadła z uwzględnieniem interesu wyłącznie jednej strony. Do likwidacji zaistniałego sporu właściwe są przepisy prawa sąsiedzkiego określone w kodeksie cywilnym, a nie przepisy prawa administracyjnego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność decyzji PINB. Wskazał, iż zamiar budowy spornego ogrodzenia wybudowanego w granicy działek i wysokości 6 m niewątpliwie powinien zostać zgłoszony właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, dopuścili się zatem samowoli budowlanej. Podkreślił przy tym, iż stanowisko WINB w kwestii kwalifikacji przedmiotu postępowania podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1075/10, oddalając skargę skarżącego na decyzję WINB nr [...]. WINB podał, iż w odniesieniu do przedmiotowej samowoli budowlanej, jak słusznie uznał organ I instancji mając na uwadze wytyczne zawarte w decyzjach WINB nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Sporne ogrodzenie kwalifikować należy jako urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Nie jest ono bowiem samodzielnym (wyodrębnionym) obiektem budowlanym, stąd należało wykluczyć zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. W ramach postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany zbadać inwestycję pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi, w tym techniczno-budowlanymi, jak też przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w kontekście bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przepis art. 51 Prawa budowlanego przewiduje kilka możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie analizy sprawy PINB zasadnie uznał, iż zastosowanie w sprawie ma art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Usytuowanie przedmiotowego urządzenia o konstrukcji drewnianej w odległości 1,0 m od otworów okiennych sąsiedniego budynku budzi bowiem uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa przeciwpożarowgo dla mieszkańców sąsiedniego budynku. Ponadto w kontekście regulacji zawartej w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem w spawie warunków technicznych) przedmiotowe ogrodzenie powoduje zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiadki A. L. Wysokość przesłaniania wyliczona na podstawie wysokości liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (okien budynku A. L.) do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu lub jego przesłaniającej części (w niniejszym przypadku ogrodzenia), wynosi ok. 4,60 m, zaś odległość ogrodzenia od okna w/w budynku wynosi 1,0 m, powinna zaś wynosić co najmniej tyle co wysokość przesłaniania, czyli ok. 4,60 m. Tym samym wybudowany obiekt jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi i jako taki podlega nakazowi rozbiórki. Nakazanie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego byłoby de facto nakazaniem rozbiórki wykonanego ogrodzenia, z kolei gdyby organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przebudowy ogrodzenia poprzez jego przesunięcie, to prowadziłoby to również do faktycznej rozbiórki obiektu. Odnosząc się do argumentów odwołania WINB wskazał, że sprawa otworów okiennych umieszczonych w budynku mieszkalnym A. L., zlokalizowanym na terenie działki o nr ew. [...], była już przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, który stwierdził legalność ich wykonania. Wyjaśnił także, że bezprzedmiotowym w niniejszej sprawie było wydawanie przez PINB postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie spornego ogrodzenia w sytuacji, gdy roboty te zostały już zakończone. W skargach wniesionych do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie przez skarżących oraz ich pełnomocnika strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący za nieuprawnione uznał stanowisko WINB wynikające z decyzji nr [...] z [...] września 2010 r. dotyczące charakteru spornego obiektu uznające, że przedmiotowy obiekt nie może być zaliczony do kategorii obiektów architektury ogrodowej, jest to natomiast ogrodzenie o wysokości przekraczającej 2.20 m. Stwierdził, iż jak sama nazwa wskazuje, ogrodzenie służy zagrodzeniu, ogrodzeniu określonej nieruchomości. Jest rzeczą oczywistą, że podpora postawiona przez inwestora nie ma takiego charakteru, nawet jeżeli jej wysokość przekracza 2.20 m. Fakt, że konstrukcja postawiona przez skarżącego nie może być zaliczona do kategorii architektury ogrodowej nie znaczy, że istnieją podstawy do orzeczenia o jej rozbiórce. Obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi podlega budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20m. Postawiona przez skarżącego konstrukcja nie wymaga takiego zgłoszenia, gdyż nie jest ogrodzeniem, jest postawiona w środku nieruchomości i nikogo ani niczego nie odgradza. Jest to przesłona uniemożliwiająca stałe obserwowanie nieruchomości skarżącego z budynku znajdującego się przy granicy działki skarżącego. Nie jest to obiekt budowlany i przepisy prawa budowlanego nie mają do niego żadnego zastosowania. Pełnomocnik skarżących podał, iż zagadnienie prawne podjęte i rozstrzygnięte merytoryczne przez organy obu instancji nie należy do spraw z zakresu prawa administracyjnego, podlega natomiast ocenie przez Sąd Powszechny w postępowaniu cywilnym na podstawie art. 415 i n. Kodeksu cywilnego. Niewielka inwestycja zrealizowana przez inwestora wyłącznie w obrębie nieruchomości stanowiącej jego własność nie jest w tym konkretnym przypadku żadną budowlą, której istnienie podlega władztwu przepisów ustawy prawo budowlane, a co za tym idzie nie daje zarówno PINB jaki i WINB prawa do ingerowania i rozstrzygania co do meritum sprawy, gdyż jest to tylko i wyłącznie przesłona świetlna służąca nota bene przede wszystkim ochronie prawnej skarżącego przed skutkami niezgodnego z prawem wbudowania przez A. L. i jej poprzedników prawnych okien w budynku, którego usytuowanie narusza nieprzerwanie zarówno przepisy ustawy prawo budowlane jak i prywatność skarżącego oraz jego rodziny w obrębie nieruchomości stanowiącej jego własność. Podkreślił, że legalizacja bezprawia w zakresie okien wbudowanych w nieruchomość należącą aktualnie do A. L. nastąpiła wyłącznie na skutek niezgodnego z prawem działania organu I instancji, który umyślnie wprowadził inwestora w błąd w zakresie sposobu postępowania w w/w sprawie przez co naraził go na zaniechanie zamykające drogę do dalszych administracyjno-prawnych środków odwoławczych w tamtej sprawie. Z powyższych powodów zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza słuszny interes prawny skarżącego A. J. zaś jej ewentualne wykonanie w trybie przepisów ustawy "egzekucji w administracji" narażałoby inwestora na niepowetowaną szkodę, a następnie dalszą legalizację bezprawia, którego odwrócenie nie byłoby wtedy już możliwe nawet w postępowaniu sądowym. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie rozważań wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zrealizowany przez inwestora obiekt budowlany - drewniane ogrodzenie sytuowane w granicy działki, w odległości około 1m od ściany budynku sąsiada o wysokości 6 m i długości około 2/3 długości budynku sąsiada podlega postępowaniu legalizacyjnemu, czy też z uwagi na brak przesłanek do legalizacji niezbędne było orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu. W sprawie bezsporny jest fakt, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez wymaganego z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także okoliczność, że wybudowany obiekt budowlany prawidłowo zakwalifikowany został jako drewniane ogrodzenie, nie zaś jak wskazuje skarżący jako przesłona (uniemożliwiająca stałe obserwowanie nieruchomości skarżącego z budynku znajdującego się przy granicy działki skarżącego), powyższe wynika z ustaleń decyzji WINB Nr [...] z [...] września 2010 r. Złożona przez skarżącego skarga na powołaną decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1075/10 prawomocnie oddalona. Orzekające w sprawie organy prowadziły postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Co istotne, przedmiotem postępowania była inwestycja już zrealizowana, zatem nie było podstaw do stosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane w zakresie wstrzymania wykonywania prowadzonych robót budowlanych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły art. 51 ust. 7 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy tego artykułu w zakresie ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ustawy Prawo budowlane, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sposób wykonania z art. 50 ust. 1 powołanego aktu, to wykonanie ich: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Na gruncie niniejszej sprawy przesłankę orzeczenia nakazu rozbiórki stanowiło ustalenie przez organy obu instancji, że sporny obiekt budowlany sytuowany został nieprawidłowo w granicy działek w odległości 1,0 m od otworów okiennych sąsiedniego budynku co budzi uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa przeciwpożarowgo dla mieszkańców sąsiedniego budynku, oraz że powoduje on zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce sąsiadki. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń- co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (ust. 2). Zgodnie z powołanym przepisem, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia. Niezbędnym więc warunkiem prawidłowego ustalenia odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, umożliwiającej naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, jest precyzyjne, jednoznaczne wyznaczenie w płaszczyźnie poziomej kąta 60°, z usytuowaniem jego wierzchołka w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, a następnie zbadanie, czy między ramionami tak wyznaczonego kąta, w odległości mniejszej niż wysokość przesłonienia, nie znajduje się obiekt przesłaniający. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż że przedmiotowe ogrodzenie powoduje zacienienie pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku na działce A. L. Ustalił bowiem, że wysokość przesłaniania wyliczona na podstawie wysokości liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (okien budynku A. L.) do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi ogrodzenia, wynosi ok. 4,60 m, zaś odległość ogrodzenia od okna w/w budynku wynosi 1,0 m, powinna zaś wynosić co najmniej tyle co wysokość przesłaniania, czyli ok. 4,60 m. Zasadnie zatem organy uznały, iż zrealizowane w granicy działek ogrodzenie powoduje na działce sąsiedniej do działki skarżących ograniczenie tj. zacienienie budynku sąsiedniego. Sporny obiekt nie odpowiada więc obowiązującym w tym zakresie przepisom techniczno – budowlanym. W konsekwencji zasadnym było orzeczenie o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że ustalenia decyzji z dnia [...] września 2010 r. (odnośnie której Wojewódzki Sad Administracyjny w sprawie sygn. Akt VIII SA/Wa 1075/10) przesądziły de facto iż nazywana przez skarżącego budowla jest w rzeczywistości ogrodzeniem. Nie jest prawdą jak wskazuje w skardze jej autor, że ogrodzenie (nazwane przez skarżącego konstrukcją) posadowione jest w środku nieruchomości i nikogo nie odgradza. Świadczą o tym ustalenia organów, jak również oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, z którego wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości od 30 do 70 cm od granicy nieruchomości uczestników. Ponadto obiekt ten miał służyć odizolowaniu od granicy sąsiedzkiej. Sąd nie podziela także wywodów skargi co do zastosowania w sprawie przepisów kodeksu cywilnego w zakresie naruszenia prawa sąsiadów, przy braku zastosowania prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak o oddaleniu skargi.