VIII SA/Wa 283/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 maja 2024 r. znak [...]; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej D. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 12 lutego 2025 r. nr [...]Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku z 23 maja 2024 r. D. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 10 maja 2024 r., w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości S., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 12 marca 2024 r. D. K. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, za pośrednictwem Oddziału w W. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] obręb S.. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w W., Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z 10 maja 2024 r., znak [...], którą odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] (zabudowa zagrodowo-rolna) położonej przy drodze krajowej nr [...] w m. S.. Organ ten jak wynika z decyzji, po przeanalizowaniu uwarunkowań lokalizacyjnych nieruchomości, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym i uznał za bezzasadne dopuszczenie obsługi komunikacyjnej poprzez bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...], który w jego ocenie zlokalizowany byłby niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Nie zgadzając się z decyzją, D. K., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, iż usytuowanie zjazdu do jej działki nie pogorszy bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...]. Nadmieniła także, że sąsiednie działki o nr [...] i inne pomimo że mają dostęp bezpośredni do drogi gminnej to uzyskały pozwolenie na zjazdy z drogi krajowej nr [...]. Rozpoznając wniosek strony, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.) lub zasad wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie z treścią § 54 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518) - zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: 1. zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; 2. techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych; 3. awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi". Mając na uwadze treść powołanego przepisu, jak również fakt, iż wnioskodawca ubiega się o wydanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej przy drodze w miejscowości S., zdaniem organu, właściwym do obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości byłby zjazd zwykły. Wskazana działka obecnie wykorzystywana jest na cele rolnicze, a dojazd do ww. nieruchomości odbywa się przez sąsiednią nieruchomość. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskująca wskazała, że na działce ew. nr [...] planuje budowę domu rodzinnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Artykuł 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako, cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Natomiast przepis § 11 rozporządzenia technicznego wprowadził rozdzielenie dróg ze względu na klasy, oznaczając odpowiednio symbolem literowym lub opisowo: 1) A - autostrada; 2) S - ekspresowa; 3) GP - główna ruchu przyspieszonego; 4) G - główna; 5) Z - zbiorcza; 6) L - lokalna; 7) D - dojazdowa. Tak więc droga krajowa klasy G usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno- użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Jednocześnie stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Organ wskazał, że analiza stanu faktycznego wykazała, że działka ew. nr [...] położona w miejscowości S., posiada kształt wydłużonego prostokąta, z którego jeden z krótszych boków przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] po stronie lewej i nie posiada urządzonego zjazdu. Natomiast drugi z krótszych boków tej działki przylega do działek ew. nr [...] i [...], do których przylega działka ew. nr [...], a ta z kolei przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi gminnej Nr [...] (ul. P.). Zarządca drogi dokonał oceny planowanej lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w miejscowości S., pod kątem bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na tej drodze krajowej. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy projektu stałej organizacji ruchu, jak również dokumentacji zdjęciowej ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl/maps/, wynika jak wskazano w decyzji, że miejsce wnioskowanej lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...]w miejscowości S. znajduje się poza obszarem zabudowanym. Droga krajowa nr [...] na odcinku wnioskowanego zjazdu zwykłego posiada jezdnię składającą się po jednym pasie ruchu w przeciwnych kierunkach oraz obustronne pobocza gruntowe. W zakresie oznakowania poziomego w osi jezdni występuje linia segregacyjna P-3a - "linia jednostronnie przekraczalna - długa". Wskazać należy jak wyjaśnił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że linię P-3a stosuje się do rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu pomiędzy skrzyżowaniami, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. Znak ten stosuje się niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Natomiast krawędź jezdni, obustronnie wyznaczona i ograniczona jest linią ciągłą P-7d "linia krawędziowa - ciągła wąska", która zakazuje jej przekraczania, a tym samym zatrzymywania się pojazdów na poboczu drogi. Ponadto, wnioskowana lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (strona lewa) do działki ew. nr [...] przylega do ww. drogi krajowej w miejscu, w którym projektowany zjazd znajdował by się pomiędzy dwoma istniejącymi zjazdami, tj. zlokalizowanym w km 88+832 strona lewa zjazdem zwykłym do działki ew. nr [...] oraz zlokalizowanym w km 88+920 strona lewa zjazdem zwykłym do działki ew. nr [...] W przypadku udzielenia przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] pomiędzy istniejącymi dwoma zjazdami w km 88+832 strona lewa oraz w km 88+920 strona lewa, powstałaby niekorzystna sytuacja z punktu widzenia warunków ruchu drogowego. W analizowanej sprawie, w przypadku udzielenia zgody na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] mielibyśmy do czynienia według organu z trzema zjazdami obok siebie na odcinku 88,0 m licząc od osi skrajnych zjazdów. Ponadto wskazano, że wnioskowany bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w miejscowości S., byłby usytuowany na odcinku ww. drogi krajowej "W. B. [...] /[...]/ - G. /ul. W. ([...])/", który zgodnie z przeprowadzonym Generalnym Pomiarem Ruchu w 2020 r./2021 r. charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu drogowego wynoszącym [...] poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2015, kiedy natężenie ruchu na odcinku "B. – G." wynosiło [...] poj./dobę, co stanowi przeszło 66 % wzrost natężenia ruchu drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił także, że o tym, iż przedmiotowy odcinek drogi nie jest miejscem bezpiecznym świadczy statystyka wypadków, która wskazuje, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] w km od 88+ 600 do 88 +700 w latach 2021 -2023 miały miejsce dwa wypadki drogowe, w których 2 osoby zostały ranne. Powyższe zdaniem organu determinuje organ w sposób szczególny do podejmowania działań prewencyjnych, mających na celu ograniczenie ww. zdarzeń drogowych do minimum. Jednocześnie zaznaczono, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]Rady Gminy w S. z 11 grudnia 2003 r., działka nr [...] obręb S. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem PS (tereny produkcji pozarolniczej i składów). Mając na względzie powyższe, zdaniem organu obsługa komunikacyjna działki ew. nr [...] w miejscowości S., może być zapewniona poprzez drogę gminną Nr [...] (ul. P.), posiadającą włączenie do drogi krajowej nr [...] w km ok. 89+750 strona lewa tej drogi krajowej, poprzez zawarcie stosownego porozumienia z właścicielami lub użytkownikami z pośród wybranych działek ew. nr [...]. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na wybranych działkach stosownej służebności drogowej (droga konieczna), w uzgodnieniu z jej właścicielami, bądź użytkownikami (tryb umowny). W przypadku braku uzyskania porozumienia strona może wystąpić z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z kolei w przypadku zamiaru budowy przez stronę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, zgodnie z informacją strony zawartą we wniosku z dnia 23 maja 2024 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem organu obsługa komunikacyjna działki ew. nr [...] w miejscowości S., może być zapewniona poprzez działkę ew. nr [...] lub [...] na podstawie porozumienia z jej właścicielami lub użytkownikami. Ww. rozwiązanie wymaga również ustanowienia na działce ew. nr [...] lub [...]stosownej służebności drogowej (droga konieczna), w uzgodnieniu z jej właścicielami, bądź użytkownikami (tryb umowny). Rozpoznając sprawę podkreślił, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...], ze sporządzeniem umowy pomiędzy właścicielami bądź użytkownikami działki ew. nr [...] lub [...] i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...]. Podsumowując organ wskazał, że udzielenie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w miejscowości S., stanowiłoby działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie przesłanką uzasadniającą odmowę wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu zwykłego we wnioskowanym miejscu są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego określone w § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. (dalej skarżąca), zaskarżając decyzje w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art 138 §1 pkt. 1 k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 107 §1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnianie decyzji; 2) art 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta naruszała Art 7, 10, 77 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydana decyzja jest prawidłowa podczas gdy decyzja podlegała uchyleniu, 3) art 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta naruszała § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów technicznobudowlanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że zjazd projektowany na drodze krajowej nr [...], do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu podczas gdy okoliczności sprawy niniejszej świadczą o tym, że brak zagrożenia na jakie powołuje się organ; 4) art. 138 §1 pkt. 1 k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych z dnia 24 czerwca 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518) poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że zjazd projektowany na drodze krajowej nr [...], do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu podczas gdy okoliczności sprawy niniejszej świadczą o tym, że brak zagrożenia na jakie powołuje się organ 5) art. 138 §1 pkt. 1 ustawy k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie przez organ I instancji biegłego, dla ustalenia czy projektowany zjazd z DK [...] będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu, i rozstrzygnięcie tej okoliczności w sposób dowolny podczas gdy organ nie posiadał kompetencji oraz wiedzy specjalnej by czynić takie ustalenia. Mając na uwadze powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu oraz zasądzenie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że sąsiednie działki oznaczone nr ew. [...] posiadają zjazd z drogi nr [...]. Ponadto w jej ocenie organ odwoławczy nie dokonał w pełni oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego W szczególności kwestie związane z rozważeniem oraz wyważeniem interesu publicznego i słusznego interesu obywatela powinny zostać kompleksowo wyjaśnione i przedstawione. Skarżąca nie zgadza się ze spodziewanym natężeniem ruchu i zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu. Skarżąca podkreśliła również, że właściciele sąsiednich nieruchomości odmówili korzystania z ich działek, celem dojazdu do drogi publicznej. Zaznaczyła także, że jej działka nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania, znajduje się na prostym odcinku z bardzo dobrą widocznością. Końcowo podkreśliła naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do postawionych zarzutów wskazał, że stanowią one polemikę ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dokonana w świetle wskazanych powyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest ww. decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o nie udzieleniu skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...] w miejscowości S., do planowanej zabudowy zagrodowo-rolnej. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ww. ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (rozporządzenia technicznego). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony (...). W art. 29 ust. 4 u.d.p. przewidziano natomiast, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została zatem ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. (rozporządzeniu technicznym), obowiązującym od 21 września 2022 r. W myśl § 54 ust. 1 i 4 rozporządzenia technicznego, połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno lub dwukierunkowy zjazd, przy czym zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych; awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach oraz z jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach. Z jezdni głównej dróg pozostałych klas (w tym z drogi klasy G/droga główna, a taką drogę chodzi w sprawie niniejszej) zjazd zwykły może być projektowany/zlokalizowany, z tym że jak przewidziano w § 55 ust. 2 tego rozporządzenia "zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków". Jednocześnie z ww. przepisów wynika że, sam fakt przylegania działki/nieruchomości do drogi publicznej (tu klasy G) nie daje z mocy samego prawa możliwości ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19). Przepisy powołanego rozporządzenia nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu decydujące znaczenie ma bezpieczeństwo ruchu drogowego. W przypadku konfliktu tych interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy zatem co do zasady przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem indywidualnym wnioskodawcy. Jednak zagrożenie tego bezpieczeństwa organ administracji - korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy - obowiązany jest wykazać oceną wyników wzmiankowanej analizy należycie zgromadzonego (i wyczerpującego) materiału dowodowego i dopiero w ten sposób dokładnie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony - wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie takiej szczegółowej analizy zabrakło. Organ posługuje się bowiem dla uzasadnienia odmowy zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu przesłanką zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednak bez dostatecznego przełożenia tej przesłanki na okoliczności faktyczne na spornym odcinku drogi, gdzie skarżąca postuluje lokalizację zjazdu. Zauważyć należy, że droga na tym odcinku jest prosta, bez skrzyżowań i węzłów. Tymczasem w ww. § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zabraniając projektowania zjazdu w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu (zdanie pierwsze), zawarto unormowanie (zdanie drugie), że "w szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków". Oczywiście użycie sformułowania "w szczególności" oznacza, że lista tych przeszkód (węzeł lub skrzyżowanie), zwłaszcza w kontekście zdania pierwszego tego przepisu, nie jest wyczerpująca, zatem organ może wykazać inne przeszkody spoza tej listy, jednak nie sposób zaprzeczyć, że taka redakcja/sformułowanie przepisu naprowadza w pierwszej kolejności na węzeł lub skrzyżowanie jako podstawowe przeszkody odmowy zezwolenia na zjazd zwykły. Tym bardziej wykazanie innych przeszkód wymaga dokładnego uzasadnienia, popartego szczegółowymi ustaleniami. Skarżąca podkreśla, że wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie sposób przyjąć, że projektowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu. Nieruchomości sąsiednie posiadają zjazdy, ponadto na wysokości działki [...] znajduje się linia przerywana, uprawniająca do przekroczenie linii ciągłej, oznaczająca możliwość wjazdu na działkę bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]. Ponadto, skoro działki sąsiednie posiadają zjazdy oraz działka znajdująca się na wprost działki wnioskodawczym to jadące drogą krajową [...] pojazdy, muszą zachować w tym miejscu szczególną ostrożność tak czy inaczej, i to niezależnie od tego czy w okolicy spornej nieruchomości będzie zjazdów 3 czy 4. Jest to zdaniem skarżącej argument chybiony, pozbawiony sensu i racjonalności, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. Zaznaczenia wymaga, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu (dokumentu), który potwierdzałby stanowisko organu, że proponowana lokalizacja zjazdu prowadzi do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tej sytuacji w ocenie Sądu, organ nie może w sposób ogólnikowy i powierzchowny, opierając się jedynie na charakterystyce drogi krajowej klasy G, w tym jej funkcji tranzytowej oraz płynności ruchu, którą droga ta musi zapewniać, ograniczyć swojej argumentacji na odmowę wnioskowanego zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do stwierdzenia, że na drodze tej klasy, gdzie występuje duże natężenie ruchu pojazdów, każdy dodatkowy zjazd spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zatem lokalizacja nowego zjazdu na ww. odcinku drogi krajowej negatywnie wpłynie na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Bez przełożenia tak sformułowanego wniosku o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu lokalizacją nowego zjazdu na konkretne okoliczności faktyczne tej lokalizacji, czyli przebieg drogi na spornym odcinku, uwarunkowania tego przebiegu, w tym natężenie ruchu, istniejące zjazdy, widoczność, usytuowanie i ilość przejść dla pieszych, przystanków komunikacji zbiorowej/autobusowych i innych, zatok postojowych, odległość od drogi i charakter zabudowy, jak również warunki terenowe dojazdu do nieruchomości czy wypadkowość, wniosek ten (w swojej ogólnikowości) nie jest dostatecznie uzasadniony i w tej sytuacji co najmniej przedwczesny. Stanowisko organu o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu musi wynikać z analizy konkretnych i udokumentowanych okoliczności mających wpływ na sprowadzenie takiego zagrożenia skutkiem lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Organ ustalając i oceniając stan faktyczny powinien przedstawić aktualne dane dotyczące natężenia ruchu, aktualnego i przyszłego (przy czym ustalenia w przedmiocie natężenia ruchu winny zostać przeprowadzone w oparciu o ściśle określone zasady ustalone przez organy wyspecjalizowane w zakresie pomiarów ruchu drogowego), ustalić wskaźnik wypadkowości, ilość funkcjonujących zjazdów i odległości między nimi (mając na uwadze, że nagromadzenie zjazdów w bliskiej odległości jest okolicznością, którą należy uwzględniać przy ocenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu), ilość i odległości przejść dla pieszych, częstotliwość i miejsca zatrzymywania się pojazdów komunikacji zbiorowej (jeżeli taka okoliczność występuje), obowiązywanie ograniczeń w ruchu. Wskazana analiza, a wcześniej uzupełnienie materiału dowodowego w podanym wyżej kierunku są niezbędne w sytuacji zderzenia słusznego interesu strony z interesem społecznym w postaci ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy czym jakiekolwiek, małe, czy praktycznie nierealne wystąpienie zagrożenia dla tego bezpieczeństwa, nie powinno być podstawą nieuwzględnienia słusznego interesu strony. Należy zatem ustalić stopień zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lokalizacją nowego zjazdu, gdyż bez tego ustalenia niemożliwa jest prawidłowa ocena, czy można na taką lokalizację zezwolić. Każdy bowiem ruch drogowy niesie ze sobą zagrożenie bezpieczeństwa dla jego uczestników; chodzi jednak o ocenę stopnia zagrożenia. W tej kwestii w sprawie nie został zebrany i oceniony materiał dowodowy pozwalający na prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod normy prawa regulujące wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Jednocześnie obowiązkiem organu, który twierdzi, że w przypadku skarżącej pogorszy to bezpieczeństwo w ruchu drogowym, było szczegółowe odniesienie się do zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji i wykazanie różnic albo w sytuacji faktycznej, albo prawnej nieruchomości skarżącej, w porównaniu z nieruchomościami innych podmiotów, gdzie funkcjonują zjazdy. Nie jest bowiem wykluczone wykazanie różnic w sytuacji prawnej lub faktycznej innych podmiotów (np. ze względu na ukształtowanie drogi i widoczność zjazdu lub czas powstania zjazdu i status drogi), które mogą uzasadniać inne rozstrzygnięcie wobec skarżącej, ale takie różnice uzasadniające odmienne traktowanie należy w takiej sytuacji wykazać. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA I OSK 2932/18 z dnia 13 października 2020 r., cyt.: "Takie podejście do zasady równości aprobowane jest także współcześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak choćby w wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2010 r. I SA/Wa 601/10, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 lipca 2011 r. II OSK 216/11. Także w powoływanym już wyżej wyroku NSA z 22 kwietnia 2020 r. I OSK 3427/18 stwierdzono, że "Pomimo więc, że właściciele sąsiadujących działek mogli znajdować się w analogicznych okolicznościach faktycznych i prawnych, to zostali oni odmiennie potraktowani. (...). Okoliczności te mają istotne znaczenie dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia, podejmowanego w ramach uznania administracyjnego. Norma prawna zbudowana w oparciu o przepis art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie przestaje być podstawą decyzji uznaniowej, a tym samym nawet zbadanie w toku postępowania administracyjnego tych jej elementów, które na gruncie rozporządzenia zostały wyraźnie dookreślone (jak chociażby istnienie innej możliwości dojazdu z drogi i które aktualnie nie są już kwestionowane) nie zwalnia organu od takiego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i takiego uzasadnienia wydanej decyzji, które będzie właściwe dla decyzji uznaniowej. (...) Natomiast brak zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty dyskryminacji skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na lokalizację zjazdu, prowadzi do uznania zasadności wskazanych powyżej zarzutów skargi kasacyjnej. (...) Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Co prawda udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości jednego podmiotu nie przesądza o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do innego podmiotu. Jednakże w przypadku zgody na lokalizację zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi i jego wykonanie, wydaje się, że kolejne decyzje wydawane w tej materii mają niejako "przetarty szlak", z uwagi właśnie na równe traktowanie podmiotów oraz poniekąd już rozpatrzone kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi (zob. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., I OSK 1372/17, wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12). Reasumując w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, jak również okoliczności w zakresie naruszenia zasady równości. Brak ustaleń organu w zakresie okoliczności odnoszących się do ewentualnego podobieństwa sytuacji skarżącego i właścicieli sąsiadujących działek, a w konsekwencji brak przeprowadzenia w okolicznościach sprawy testu równości (zob. wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12) nie pozwalał potwierdzić legalności zaskarżonej decyzji" (LEX nr 3030566)." Wobec powyższego, uznając zasadność skargi, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.; obejmują one zwrot kwoty wpisu sądowego od skargi (200 zł), opłatę od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony – adwokata (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).