VIII SA/Wa 285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a., po rozpoznaniu odwołania I.K. od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. " Zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek usługowy - naprawa środków transportu ", na działce nr [...] w Z. przy ulicy [...] – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podnosił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku Burmistrz Z. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia p.n. " Zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na budynek usługowy - naprawa środków transportu " na działce nr [...] w Z. przy ulicy [...]. Od decyzji tej odwołał się I.K. podnosząc, że budynek gospodarczy jest w istocie warsztatem naprawy samochodów od 2000 roku. Istnienie w sąsiedztwie warsztatu usługowego narusza interes osób zamieszkujących w sąsiedztwie. Warsztat stwarza bowiem liczne uciążliwości, przede wszystkim w postaci hałasu. Organ podnosił, że podstawą wydania pozytywnych uzgodnień był opracowany raport, z którego treści wynika, że zamierzone przedsięwzięcie nie będzie naruszało wymogów ochrony środowiska, ani interesu osób trzecich. Uciążliwość będzie zamykać się w granicach działki inwestora. Uznać należało również, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., uchwalonego i ogłoszonego w 2003 roku. Z zapisów planu wynika, że przedmiotowa działka położona jest w strefie oznaczonej symbolem MN, tj. terenach zabudowy jednorodzinnej. Jest to funkcja podstawowa. Uzupełniającą funkcją są obiekty usługowe. Realizacja tych obiektów uwarunkowana jest uzyskaniem pozytywnych uzgodnień organów ochrony środowiska i sanitarnych, co zostało spełnione w niniejszej sprawie. Nadto ustalenia planu wymagają, aby uciążliwość zamierzonego przedsięwzięcia zamykała się w granicach lokalizacji, co również zostało spełnione i znajduje potwierdzenie w sporządzonym raporcie. Zdaniem organu, wobec stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzut I.K., że zakład usługowy funkcjonuje faktycznie od 2000 roku. Zarzutów podniesionych w dalszej części odwołania, a dotyczących uciążliwości przedsięwzięcia nie potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skargę od decyzji organu odwoławczego wniósł I. K. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z tym, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podnosił, że narusza ona przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, a w szczególności art. 56 ust. 2 pkt 2 i 3. Powołany przepis wymaga, aby decyzja środowiskowa określała warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji. Zdaniem skarżącego pkt 2.1 i pkt 2.2 decyzji Burmistrza Z. nie realizuje tego obowiązku i nie określa warunków ani w fazie realizacji, ani w fazie eksploatacji. Podnosił, że skoro podnosił kwestię uciążliwości hałasu, to w decyzji środowiskowej, winno znaleźć się określenie dopuszczalnego natężenia tego hałasu i koniecznych zabezpieczeń przed emisją czynników szkodliwych. W jego ocenie, w zaskarżonej decyzji brakuje konkretnych elementów umożliwiających ocenę stanu przestrzegania przez inwestora ograniczeń w zakresie szkodliwych czynników związanych ze zmianą przeznaczenia budynku. Nadto, zdaniem skarżącego organy błędnie ustaliły i nie uwzględniły trzeciego stanowiska do montażu i demontażu kół, które jest zlokalizowane przy granicy działki skarżącego, na terenie otwartym gdzie emitowany jest hałas – minimum 80 dB. Zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 46 ust. 4 pkt 4a ustawy prawo ochrony środowiska decyzja środowiskowa powinna być wydana przed dokonaniem zgłoszenia zmiany użytkowania obiektu budowlanego, natomiast protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] maja 2006 roku mówi, że H. M. już w 2000 roku zmienił sposób użytkowania obiektu z budynku gospodarczego na usługowy, w zakresie wymiany opon i oleju silnikowego. Skarżący również zauważał, że przedmiotowa decyzja nie bierze pod uwagę interesu skarżącego, gdyż lokalizacja istniejącej działalności obniża wartość jego nieruchomości, jak również powoduje ograniczenie w wykonywaniu prawa własności i możliwości korzystania z niej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga I. K. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie dla potrzeb postępowania został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z jego treści wynika, że przedmiotowa inwestycja w postaci zmiany przeznaczenia budynku z gospodarczego na usługowy, przy spełnieniu proponowanych przez inwestora warunków nie będzie prowadzić do naruszenia warunków oddziaływania na środowisko. Sporządzony przez inwestora raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W związku z tym, zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie uzna, że zachodzi potrzeba odnośnie weryfikacji danych zawartych w raporcie w określonym zakresie, powinien podjąć stosowne działania w tym celu( art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie trzeba wykluczyć takie rozumowanie przepisów, iż pomimo nałożenia przez prawodawcę obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu, rolą organu jest ponowne przeprowadzenie pełnej analizy na podstawie równolegle gromadzonych przez siebie danych, co byłoby niezbędnym warunkiem pełnej merytorycznej analizy treści raportu i wynikających z niego wniosków. Zakres weryfikacji informacji zawartych w raporcie przez organ prowadzący postępowanie musi być adekwatny do okoliczności sprawy, takich jak: ocena fachowości opracowania, jego szczegółowości, stopnia skomplikowania sprawy oraz zakresu kwestionowania przez uczestników postępowania przedłożonych danych. Organ administracji musi mieć w tym kontekście na względzie, zarówno obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 k.p.a.), jak i obowiązek uwzględnienia zasady ekonomii postępowania (art. 12 k.p.a.). Analiza określonych kwestii zawartych w raporcie powinna znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Zakres szczegółowości tej analizy musi być adekwatny, m.in. do zakresu i stopnia skonkretyzowanych poszczególnych zarzutów odnośnie treści raportu. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zm.) dalej jako p.o.ś., przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, o którym mowa w ust.1, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska. W toku procedury uzgodnieniowej wymagane jest stanowisko państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (art. 57 ust.1 ). Przepisy nie określają co ma być przedmiotem uzgodnienia. Organ uzgadniający wydaje więc rozstrzygnięcie kierując się zakresem swoich kompetencji, na podstawie informacji zawartych we wniosku inwestora, a w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 48 ust.1 pkt 1 i 3 p.o.ś.). Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz.U. z 2006 roku, nr 122, poz. 851) Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, między innymi związanych z hałasem. W niniejszej sprawie organ inspekcji sanitarnej pozytywnie uzgodnił realizację przedsięwzięcia związanego ze zmianą przeznaczenia budynku z gospodarczego na usługowy. W tym zakresie organ wydający decyzję środowiskową związany jest takim stanowiskiem organu. Jednocześnie organ prowadzący postępowanie winien zauważyć, że przedłożony raport nie w pełni oddał zagrożenia środowiskowe, w zakresie emisji hałasu na nieruchomość należącą do I.K. W związku z tym, że kwestia emisji hałasu z trzeciego stanowiska nie została uwzględniona w raporcie, to również nie była ona przedmiotem oceny uzgodnieniowej organu inspekcji sanitarnej. Poza oceną organu pozostał fakt, że funkcjonujący zakład usługowy M. posiada trzecie stanowisko - zewnętrzne, wymiany kół, będące źródłem emisji hałasu. Fakt ten potwierdza załączona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna i podnosił to skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę fakt, iż używany do wymiany kół klucz pneumatyczny wytwarza hałas na poziomie 80 dB i stanowisko jest zlokalizowane tuż przy granicy z działką skarżącego, winno to znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym raporcie oraz poddane ocenie co do oddziaływania środowiskowego. W sytuacji, gdy nie zostało poddane ocenie źródło emisji hałasu z trzeciego stanowiska, to nie można jednoznacznie przesądzić czy emisja hałasu nie przekracza granic działki M. i nie wkracza na działkę skarżącego. Zgodnie z § 8 pkt 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Z. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] z [...] grudnia 2003 roku) ewentualna dopuszczalna przepisami szczególnymi i odrębnymi uciążliwość przedsięwzięcia nie może wykraczać poza teren lokalizacji inwestycji. Planowane przedsięwzięcie nie może pozostawać w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. W sytuacji gdyby szkodliwe (w wymiarze przekraczającym dopuszczalne normy) działanie hałasu wkraczałoby na teren nieruchomości skarżącego, to zachodziłaby sprzeczność z zapisami planu miejscowego. Nadto należy zauważyć, iż organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę merytorycznie w jej całokształcie, odnosząc się między innymi do stawianych zarzutów decyzji organu pierwszej instancji (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.02.2003; II SA/Gd 2232/02). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a w szczególności nie zbadał i nieuwzględnił występowania dodatkowego źródła emisji hałasu. Wobec powyższego, poczynione przez organ ustalenia nie były pełne, i nie dokonano oceny całości materiału w sprawie, który był niezbędny dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poczynić ustalenia faktyczne co do istnienia trzeciego stanowiska emitującego hałas w funkcjonującym zakładzie usługowym M. Jeśli fakt ten znalazłby potwierdzenie, winien być uzupełniony raport, który odniósłby się do tej kwestii i określiłby jego moc i zakres oddziaływania, w szczególności w zakresie emisji hałasu na działkę I. K. W sytuacji, gdyby raport był uzupełniany, organ winien jeszcze raz przedstawić uzupełniony raport organowi inspekcji sanitarnej celem uzgodnienia. Z tych też względów uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.