VIII SA/Wa 285/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2008r. Rada Powiatu w P. działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwaną dalej ustawą o samorządzie powiatowym oraz art. 20a w związku z art. 20 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o bibliotekach (Dz. U. z 1997r. nr 85 poz. 539 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Powiatu w P. do zawarcia porozumień z gminami powiatu p. w zakresie realizacji zadań powiatowej biblioteki publicznej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż powierzenie gminom realizacji zadań powiatowej biblioteki publicznej i przeznaczenia na ten cel środków finansowych, w tym między innymi na zakup księgozbiorów, materiałów bibliotecznych, urządzeń i pomocy metodycznych w pozytywny sposób wpłynie na poprawę jakości oferty bibliotek we wszystkich gminach powiatu p. Załącznik do podjętej uchwały stanowiło porozumienie w sprawie powierzenia gminom wykonywania zadań powiatowej biblioteki publicznej na obszarze powiatu p. zawarte pomiędzy powiatem p. reprezentowanym przez Starostę P. i siedmioma gminami powiatu to jest: Gminą B., G., L., O., P., R., W. reprezentowanymi przez Wójtów poszczególnych gmin. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 91 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził nieważność uchwały Nr [...]. Powołując treść art. 20a ust. 2 ustawy o bibliotekach Wojewoda podniósł, że przepis ten określa właściwość organów uprawnionych do zawarcia porozumienia oraz podmioty, które mogą realizować zadania powiatowej biblioteki publicznej. Z jego treści wynika bowiem, iż zadania powiatowej biblioteki publicznej może wykonywać tylko biblioteka, dla której organizatorem jest określona w tym przepisie gmina. W przedmiotowej sprawie jest to gmina P. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził m.in., iż w treści porozumienia stanowiącego załącznik do uchwały określone zostały zadania jakie miałyby realizować gminy w wyniku przejęcia zadań z zakresu prowadzenia powiatowej biblioteki publicznej. Czynności te zostały zawężone do gromadzenia, opracowywania i ochrony materiałów bibliotecznych oraz do obsługi użytkowników poprzez udostępnienie zbiorów i prowadzenia działalności informacyjnej, edukacyjnej zwłaszcza dotyczących wiadomości o własnym regionie. Takie ograniczenie zakresu zadań powiatowej biblioteki publicznej stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 20a ust. 1 ustawy o bibliotekach. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. ( data nadania ) Zarząd Powiatu P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 2, art. 12 pkt 8a, art.77, art. 79 ust. 1 i art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym, strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Starosta wskazał, iż wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym jest nieuzasadnione. Powołując treść art. 19 ustawy o bibliotekach zauważył, na terenie powiatu zadania powiatowej biblioteki publicznej mogą być prowadzone przez biblioteki gminne, nie zaś przez jedną gminę P. Zadnia te gminy mogą wykonywać na podstawie porozumienia zarządu powiatu z organem wykonawczym gminy. Porozumienie stanowiące załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Powiatu w P. stosownie do postanowień art. 20 ust. 2 ustawy o bibliotekach wyraźnie określa, iż podstawą powierzenia przez powiat p. gminom zadań powiatu w zakresie prowadzenia powiatowej biblioteki gminnej stanowi ustawa o bibliotekach. Za chybiony uznał zarzut Wojewody stwierdzający, iż określone porozumieniem zadania w zakresie powiatowej biblioteki publicznej zostały zawężone. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady powiatu jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady powiatu są określone w art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Jak wynika z ustawy o bibliotekach powiat organizuje i prowadzi co najmniej jedną bibliotekę publiczną. W oparciu o stosowne porozumienie zadania powiatowej biblioteki publicznej może wykonywać zarówno wojewódzka jak i gminna biblioteka publiczna działająca i mająca swoją siedzibę na terenie powiatu - art. 19 ust. 3 ustawy. Znamiennym jest, iż powiatowa biblioteka publiczna realizuje odpowiednio część zadań wojewódzkiej biblioteki publicznej, chodzi tu o zadania określone w art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy o bibliotekach. Zadania te może wykonywać na podstawie porozumienia zarządu powiatu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) jedynie taka biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego. Porozumienia takie winno określać wielkość środków finansowych, które wnoszą strony porozumienia, niezbędnych do prowadzenia działalności przez bibliotekę - art. 20a cyt. ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej kluczowym dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie jakim gminom powierzono wykonanie jakich zadań powiatowej biblioteki publicznej na obszarze powiatu p. w porozumieniu stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały. Wymienione w porozumieniu gminy to jest gmina B., G., K., O., P., R., W. nie są gminami będącymi siedzibą samorządu powiatowego o jakiej mowa w ust. 2 art. 20 a ustawy o bibliotekach. W związku z tym nie mogą one przyjmować do wykonania zadań powiatu w zakresie prowadzenia powiatowej biblioteki publicznej zastrzeżonych do wyłącznej kognicji biblioteki publicznej której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego - w sprawie niniejszej P., a więc zadań wojewódzkiej biblioteki publicznej wskazanych w art. 20a ust. 1. Analiza treści porozumienia prowadzi do wniosku, iż w/w gminom powierzono między innymi zadania wojewódzkiej biblioteki publicznej, które mogą być realizowane wyłącznie przez powiatowa bibliotekę publiczną, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu terytorialnego. Do zadań takich należy udostępnianie zbiorów, prowadzenie działalności informacyjnej, edukacyjnej zwłaszcza dotyczących wiedzy o własnym regionie oraz dokumentujący jego dorobek naukowy, kulturalny i gospodarczy. Są to zadania wojewódzkiej biblioteki publicznej wymienione w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o bibliotekach w związku z czym powierzenie ich realizacji gminom wskazanym w porozumieniu pozostaje w sprzeczności z art. 20 a w/w ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] eliminujące z obrotu prawnego zaskarżoną uchwałę jako pozbawioną podstawy prawnej i sprzeczną z art. 20 a ustawy o bibliotekach jest prawidłowe, mimo błędnego uzasadnienia w części dotyczącej stwierdzenia, iż zadania powiatu które miałyby realizować gminy zostały zawężone - podczas gdy w ocenie Sądu - przejęcie tych zadań było zastrzeżone do prerogatyw gminy wskazanej w art. 20 a ust. 2 ustawy. Ewidentnym jest też, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 76 ust. 1, a nie wskazany także przez Wojewodę art. 91 tejże ustawy, co słusznie podnosi skarżący, ale uchybienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wobec powołania również właściwej podstawy prawnej. Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi stwierdzić należy, iż jak to już podniesiono wyżej mogą być prowadzone na terenie powiatu zadania powiatowej biblioteki publicznej przez biblioteki gminne, ale jedynie zadania nie będące zadaniami wojewódzkiej biblioteki publicznej, które mogą być realizowane przez jedną gminę - w przedmiotowej sprawie gminę P. Chybiony jest zaś zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 12 pkt 8 a ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem nie uniemożliwiono powiatowi zawarcia stosownego porozumienia z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych przez biblioteki gminne, a jedynie wskazano jakie zadania mogą być przedmiotem porozumienia. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w wyroku.