VIII SA/Wa 287/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Adam Wójtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego dla złagodzenia skutków suszy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] listopada 2006 roku, nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] stycznia 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z [...] listopada 2006 r., odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku celowego dla gospodarstw rolnych dotkniętych suszą w 2006r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że powodem odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego przez organ I instancji było to, iż nie podlega on ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Okoliczność ta stanowiła negatywną przesłankę do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Zdaniem SKO, z oświadczenia znajdującego się w aktach sprawy wynika, że skarżący i jego żona nie są ubezpieczeni w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organy administracji publicznej uznały zatem, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego, o który wystąpił. Ich zdaniem skarżący nie spełnia jednego z warunków wskazanych w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. nr 155, poz. 1109 – zwanego dalej "rozporządzeniem"). Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który 26 lutego 2007 r. złożył w biurze podawczym SKO kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oświadczył, że jest rolnikiem od czterdziestu lat. Wspólnie z żoną uprawia gospodarstwo rolne, które zostało zarejestrowane w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział w R.. Powtórzył tym samym swoje oświadczenie złożone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazał nadto na cel rozporządzenia, którym to celem miała być pomoc tym rolnikom dotkniętym klęską suszy, którzy czynnie pracują w rolnictwie, a nie tylko opłacają składki na ubezpieczenie rolnicze. Powołał się również na swoją sytuację rodzinną i trudności finansowe spowodowane suszą. Przyznanie zasiłku celowego, o który wystąpił, ograniczyłoby poniesione straty. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 -11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a."). I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W niniejszej sprawie kontrolą Sądu została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy P., odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do zasiłku w celu złagodzenia skutków suszy. Podstawą rozstrzygnięcia były ustalenia organów administracji publicznej, iż zarówno skarżący, jak i jego żona, nie spełniają warunków wskazanych w § 2 pkt 1 rozporządzenia, gdyż nie są ubezpieczeni w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Z dyspozycji powołanego przepisu, stanowiącego dla organów podstawę niekorzystnych dla strony skarżącej rozstrzygnięć wynika, że zasiłek celowy przysługuje rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Organy nie dokonały jednak stosownych ustaleń faktycznych w celu realizacji dyspozycji wskazanych w powołanym przepisie § 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie ustaliły ilości osób wchodzących w skład rodziny skarżącego. Nie zebrały w konsekwencji materiału dowodowego w celu ustalenia, czy któraś z tych osób nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie zasiłku celowego, o który wystąpił skarżący. Nie dokonały również żadnych ustaleń co do tego, czy któraś z tych osób jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i czy podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia lakonicznie stwierdziły, że skarżący i jego żona nie są ubezpieczeni w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Na tej podstawie odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego. Już tylko z tej przyczyny należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak też poprzedzającą ją decyzję, jako naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organy arbitralnie przyjęły bowiem, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające przyznanie wnioskodawcy zasiłku celowego pomimo tego, iż nie uzupełniły braków wniosku inicjującego postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się nadto do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie zakwestionował skutecznie jego oświadczenia, że wspólnie z żoną są rolnikami i uprawiają gospodarstwo rolne. Nie odniósł się nadto do jego oświadczenia, iż prowadzone wspólnie z żoną gospodarstwo rolne zostało zarejestrowane w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Organy nie kwestionują przy tym oświadczenia skarżącego, że uprawiane przez niego gospodarstwo rolne zostało dotknięte klęską suszy. Organy nie dokonały w zasadzie żadnych ustaleń faktycznych pozwalających na prawidłowe zastosowanie § 2 pkt 1 rozporządzenia. Pominęły nieprecyzyjne oświadczenia skarżącego zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w sposób zgodny z podstawowymi zasadami wskazanymi w art. 7 – 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ich rozstrzygnięcia uznać zatem należy za dowolne. Organy nie podały nadto w swoich rozstrzygnięciach przepisów materialnoprawnych, które mogą mieć zastosowanie w sprawie. Nie wyjaśniły, na jakiej podstawie prawnej opierają swoją argumentację, iż skarżącemu nie przysługuje zasiłek, gdyż nie spełnia warunków wymienionych w § 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie podały nawet aktu prawnego, którego przepisy mogą mieć zastosowanie w sprawie, tj. ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Nie mogły zatem oczekiwać, że przekonają skarżącego o zasadności swoich rozstrzygnięć. Nie zapewniły również stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pozbawiając ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Odstąpienie przez organy administracji publicznej od realizacji obowiązków nałożonych nań z mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu strony skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że organy naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero na tej podstawie będzie mógł dokonywać wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W szczególności, obowiązany będzie wskazać osoby wchodzące w skład rodziny skarżącej, ustalić ich status w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i zbadać, czy osoby te podlegają temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Obowiązany będzie również odnieść się do zarzutów i argumentacji skarżącego dotyczących statusu rolnika oraz uprawiania wspólnie z żoną gospodarstwa rolnego, zarejestrowanego w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Obowiązany będzie ustalić, czy żona skarżącego lub inny członek jego rodziny nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy – z uwagi na powierzchnię użytkowanego gospodarstwa rolnego. Dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z przepisami K.p.a. organ I instancji ustali, że osoby wchodzące w skład rodziny skarżącego nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, będzie mógł dokonywać kompleksowej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych, w zgodzie z zasadami wykładni prawa. Obowiązany będzie wówczas wyczerpująco wyjaśnić skarżącemu, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydał swoje rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.