VIII SA/Wa 292/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia Wojciech Mazur, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anita Sałek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi M.M., A.M., S. M., B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 roku na podstawie art. 151 § 1 pkt.1, 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku odmówił uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku udzielającej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - dyskontu spożywczego "[...]" wraz z infrastrukturą techniczną i sanitarną na nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], dla inwestora M. B., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie taka sama decyzja. W uzasadnieniu wskazano, iż Prezydent Miasta R. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 149 kpa, wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego – dyskontu spożywczego [...] wraz z infrastrukturą techniczną: [...]miejsc postojowych, pylonu reklamowego, kanalizacją deszczową i sanitarną na nieruchomości położonej w R. przy ulicy [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], ponieważ byli właściciele części nieruchomości przeznaczonej pod budowę, wobec której toczy się postępowanie o zwrot nie brali w nim udziału. Wznowienia dokonano w uwzględnieniu wniosku M. M., B. S., A.M., W.M., S.M. – byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wobec której toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Podnieśli oni, iż nigdy nie byli zawiadamiani o toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Rozpatrując wniosek ustalono, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę przedłożył prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z [...] sierpnia 2005 roku ,znak [...] oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, projekt budowlany opracowany przez osoby uprawnione, mający niezbędne do charakteru inwestycji uzgodnienia. Swoje prawo do dysponowania terenem na cele budowlane inwestor wywodzi z użytkowania wieczystego zapisanego w księdze wieczystej [...]. Jakkolwiek skarżący podważają uprawnienie inwestora do dysponowania terenem objętym pozwoleniem na budowę, to jednak nie mogą uprawnieniu inwestora, który swe prawo wywodzi z zapisu w księdze wieczystej przeciwstawić swojego tytułu do gruntu, bowiem takiego skutku w sferze prawa do terenu nie rodzi samo wszczęcie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Inwestor poprzez realizację swojego zamierzenia nie spowoduje naruszenia interesu skarżących. Jednocześnie podniesiono, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku na "[...]" spółka z o.o. w P.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 roku Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. M., A. M., B. S., W. i S. małż. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt1, 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( tekst jednolity - Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2060 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia organu odwoławczego skarżący podnieśli, iż nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia. Przymiot strony winni otrzymać w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zwrotu nieruchomości położonych przy ulicy [...] w R.. Przedstawiając stan faktyczny i prawny Wojewoda [...] stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu toczącym się przed organem administracji w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługuje osobom ubiegającym się o zwrot nieruchomości. Ponadto podniósł, iż pozwoleniem na budowę została objęta działka o numerze ewidencyjnym [...], która nie jest nawet wymieniona w przedłożonych dokumentach dotyczących zwrotu nieruchomości. Podniósł iż organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] października 2006 roku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego. W przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, iż nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 kpa. Jak wskazano wyżej przymiot strony nie przysługuje osobom ubiegającym się o zwrot nieruchomości. Organ administracji nie może podważyć prawa własności nabytego w dobrej wierze i ujawnionego w księdze wieczystej jakim okazał się inwestor na którego zostało wydane pozwolenie na budowę. Wobec braku podstaw do wznowienia postępowania organ pierwszej instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa zasadnie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywołany omyłkowo w podstawie decyzji Prezydenta nr [...] art. 146 § 2 nie kwalifikuje jej do uchylenia, bowiem została przywołana również właściwa podstawa prawna. W skardze wywiedzionej na decyzję Wojewody [...] skarżący: M. M., A.M., B. S., W. M., S. M. podnieśli, iż od 1997 roku toczy się – obecnie przed Urzędem Miejskim – postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonych a niezagospodarowanych zgodnie z celem wywłaszczenia. Działki [...] i [...] zostały sprzedane K. I. na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 1999 roku, a więc w okresie trwania postępowania o zwrot. Działka [...] została przyłączona do działki [...] – na którą wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę. Skarżący stwierdzili także, że Prezydent bierze pod uwagę jedynie prawa inwestora, nie respektuje wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego dołączonego do akt przez skarżących , nie chce oglądać map. Podnieśli, iż winni być informowani o budowie jako właściciele działki sąsiadującej to jest [...] . W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Badając sprawę w tym zakresie Sąd nie stwierdził , aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W szczególności brak jest podstaw do podzielenia zarzutu skargi, iż skarżący winni mieć przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja administracyjna wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. Podstawę prawną wznowienia stanowił art. 145 § pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak już wyżej wskazano postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, które wprowadza możliwość podważenia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem dopuszczalność odstąpienia od obowiązującej zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, ustanowionej w art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stosuje się art. 28 ust. 2 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który odmiennie do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego określa krąg stron postępowania. Według tego przepisu stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu – art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W relacji do art. 28 kpa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania, jak już podniesiono wyżej. Rozważając kwestię posiadania przez skarżących przymiotu strony organ odwoławczy zasadnie wskazał na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie przewidując przy tym wyjątków. Zdaniem Sądu skarżący nie mogą skutecznie swojego przymiotu strony wywieść z faktu, iż toczy się postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości objętej wydanym pozwoleniem na budowę a więc z faktu, iż są byłymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma miejsca nie tylko dla byłych właścicieli, ale także na jednoczesne występowanie w charakterze strony w tym postępowaniu, właściciela nieruchomości i inwestora, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu użytkowania wieczystego (postanowienie NSA z 02.12.2005, II OSK 857/05, LEX nr 188793). Skarżący w swej skardze podnieśli między innymi, iż winni być stroną w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na fakt bycia właścicielem działki sąsiadującej z objętą pozwoleniem na budowę, oznaczonej numerem [...]. Działka o numerze [...] – objęta pozwoleniem na budowę - graniczy z działką numer [...] na której była droga, a obecnie jest ulica i dopiero z tą działką graniczy działka numer [...] – oświadczenie skarżących na rozprawie w dniu 12 września 2007 roku, protokół rozprawy k. 80 akt. Nie można więc mówić o sąsiedztwie działek oznaczonych numerami [...] i [...] ani też, iż działka [...] położona była w obszarze oddziaływania obiektu skoro obie posesje dzieli ulica. Jak wynika z motywów decyzji organu odwoławczego działka objęta pozwoleniem na budowę, oznaczona numerem ewidencyjnym [...] nie jest wymieniana w przedłożonych dokumentach dotyczących zwrotu nieruchomości. Istotnie, działki o takim numerze nie wymienia chociażby załączony do odwołania wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2002 roku w sprawie sygn. akt I SA [...] dotyczący skarżących ze sprawy niniejszej, w przedmiocie zwrotu nieruchomości wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu wyroku jest natomiast mowa o działce oznaczonej numerem [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, natomiast użytkownikiem wieczystym K.I.. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione jest w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R.. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, iż działka [...] o powierzchni [...] ha powstała z podziału działki [...] na dwie działki: [...] o powierzchni [...] ha i [...] objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę – decyzja Prezydenta Miasta R. z [...] marca 2005 roku [...] zatwierdzająca podział nieruchomości. W tych warunkach stwierdzenie, iż działka oznaczona numerem [...] nie jest wymieniona w dokumentach o zwrocie nie polega na prawdzie. Powyższe ustalenie nie zmienia w żaden sposób zaprezentowanych wyżej wywodów co do braku po stronie byłych właścicieli przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie decyzji Wojewody [...] nie może jednak jako " inne naruszenie przepisów postępowania " w rozumieniu art. 145 § 1 ust 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro znaczenie mają tylko takie uchybienia które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. Marginesowo podnieć należy, iż Sąd rozpoznał jedynie skargę M. M., S. M., A. M. i B. S. natomiast skarga W. M. odrzucona została prawomocnym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 roku, wobec nie uzupełnienia w terminie jej braków formalnych.