VIII SA/Wa 292/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa ) nakazał A.K. rozbiórkę piętrowej murowanej klatki schodowej dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w czerwcu 2007r. skarżąca A.K. dokonała rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie klatki schodowej murowanej piętrowej. Wymiary zewnętrzne dobudowanego obiektu wynoszą 3,60 x 4,90 x 8,00 m. Zrealizowana inwestycja ma charakter samowoli budowlanej a ponadto stwarza bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców budynku mieszkalnego, bowiem została usytuowana na istniejącym, czynnym przyłączu gazowym średniego ciśnienia. Występujące zagrożenie zostało potwierdzone przez [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Zakład Gazowniczy R., który powołując się na § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 2001r. Nr 97, poz. 1055 ) wykluczył możliwość zabudowy w obrębie instalacji gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania A.K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W uzasadnieniu swojego stanowiska [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji nie doszło, bowiem do naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. przepisów obowiązującego prawa. Mając na uwadze treść art. 28 ustawy Prawo Budowlane organ odwoławczy wywiódł, iż warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę lub dokonane zgłoszenie. Inwestor wykonał przedmiotowy obiekt posiadając decyzję o warunkach zabudowy, gdyż po złożeniu dokumentów w Starostwie Powiatowym w R. uzyskał decyzję odmowną. Organ II instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Budowlany w R. dokonał analizy i stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane dające możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu. Nadto z pisma [...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego Zakład Gazowniczy R. z dnia 11 marca 2008r. wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany został w strefie ochronnej gazociągu – bezpośrednio na przyłączu gazowym, co z uwagi na zagrożenie życia, zdrowia oraz mienia stanowi podstawę do natychmiastowego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. rozbiórki dobudowanej klatki schodowej. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła A.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Strona skarżąca podniosła, iż wydana decyzja jest bezzasadna, oparta została na błędnie ustalonym stanie faktycznym, przez co naruszony został jej interes prawny. Skarżąca oświadczyła, że rozbudowa domu mieszkalnego polegająca na dobudowaniu klatki schodowej została zrealizowana ze względu na istotne potrzeby jej i jej męża. Nieosłonięte schody wejściowe do budynku mieszkalnego w okresie jesienno - zimowym często były oblodzone, w wyniku, czego zarówno skarżąca jak i jej mąż doznali wiele urazów, co zważywszy na ich wiek powodowało poważne dolegliwości i schorzenia. Wskazała, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy Wójt Gminy Z. orzekł o sposobie zagospodarowania działki o nr [...] położonej w miejscowości B. i ustalił warunki zabudowy terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie klatki schodowej. A.K. stwierdziła, że skoro wedle opinii architektoniczno – konstrukcyjnej powierzchnia zabudowy ( klatki schodowej ) wyniosła [...] m2 inwestycja ta nie podlegała pozwoleniu na budowę. Powołując treść przepisu art. 29 pkt 1a ustawy Prawo Budowlane wywiodła, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do [...] m2. Ponadto podała, iż wielokrotnie informowała [...] Spółką Gazowniczą Rejon Gazowniczy R. o planowanej inwestycji mając na względzie dokonanie przez tą jednostkę rozbiórki przyłącza gazowego, spotkała się jednak z odpowiedzią odmowną. Natomiast w dniu 19 stycznia 2007r. rozwiązała umowę na dostawę gazu z w/w spółką. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego. Spełnione zostały, zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane stanowi, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu dopuszcza legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej ( w dniu wszczęcia postępowania ) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Z uzasadnienia obydwu decyzji ( a powołuje się na to organ odwoławczy ), nie wynika ażeby była prowadzona jakakolwiek analiza, o której mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Powołany, jako podstawa prawna w decyzji organu I instancji art. 49 ust. 3 nie został w żaden sposób wyjaśniony a z akt administracyjnych nie wynika ażeby organ nakładał na inwestora jakiekolwiek obowiązki. Należy zauważyć, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dotkliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też orzekając rozbiórkę obiektu budowlanego, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa, bowiem temu służą przepisy karne np. art. 90 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości B., na którym nastąpiła rozbudowa budynku mieszkalnego polegająca na dobudowie klatki schodowej nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca A.K. nie legitymuje się pozwoleniem na budowę ani też zgłoszeniem budowy właściwemu organowi. Powoływana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność dotycząca wydania wobec skarżącej decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji Starosty Powiatowego w R. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wymaga weryfikacji. Brak w/w decyzji w aktach przedstawionych Sądowi wyklucza ocenę w tym zakresie. Na żądanie Sądu Starostwo Powiatowe w R. nadesłało decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. wydaną na rzecz R.K. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o zawieszeniu postępowania z wniosku R.K. w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości B. na działce nr [...]. Przedstawiony, więc w obydwu decyzjach stan faktyczny jest wadliwy, gdyż organ odwoławczy powołuje się na "decyzję odmowną", która nie istnieje a ponadto złożone do akt sądowych decyzje wykazują, iż inwestorem jest R.K. a nie skarżąca. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 Kpa, natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 Kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego – art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie ustaliły w szczególności, kto faktycznie jest inwestorem, czy osobą tą jest skarżąca A.K., na którą nałożony został nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, czy też R.K., który wnioskował o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ( co, do której postępowanie w sprawie zostało zawieszone ) oraz czy przedmiotowa inwestycja powinna być objęta pozwoleniem na budowę, czy wystarczy forma zgłoszenia, gdyż będzie to miało istotne znaczenie przy wskazaniu podstawy prawnej działania organu nadzoru budowlanego. Wydając zaskarżone decyzje organy orzekające w sprawie stwierdziły, powołując w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe ( Dz. U. z 2001r. Nr 97, poz. 1055 ), iż w obrębie sieci gazowych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, prowadzić nasadzeń, oraz podejmować żadnej działalności, która mogłaby zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Organy nie dokonały jednak żadnych ustaleń faktycznych dotyczących położenia instalacji gazowej na działce objętej samowolą budowlaną, nie zostały w szczególności określone rzeczywiste odległości między spornym obiektem, a czynnym gazociągiem. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty ( projekt zagospodarowania działki nr [...] oraz szkic geodezyjny ), które odmiennie obrazują położenie instalacji gazowej na terenie działki, na której realizowana jest inwestycja. Ponadto jak wynika z oświadczenia skarżącej umowa o dostawę paliwa gazowego została rozwiązana z dniem 19 stycznia 2007 r. Brak wszechstronnych ustaleń w tym przedmiocie powoduje, iż rozstrzygnięcie poczynione przez organy jest przedwczesne. Powyższe okoliczności powinny w sposób niebudzący wątpliwości zostać wyjaśnione przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.