VIII SA/Wa 292/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 i 107 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu sprawy wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym stanowiącym własność pana P. B. w miejscowości S. [...], Gm. S., odmówił wydania decyzji nakazującej zmianę pokrycia dachowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku pana F. P. (dalej skarżący) i wydania decyzji nakazującej zmianę wykonanego pokrycia dachowego z gontu bitumicznego na pokrycie określone w zgłoszeniu (blacha falista). Organ podniósł, że zastosowany do pokrycia materiał nie powoduje zwiększenia zagrożenia pożarowego i posiada odpowiedni certyfikat. Dokonana zmiana materiału pokrycia dachowego nie jest istotnym odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, w związku z czym nie mają zastosowania przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego. Zmiana materiału użytego do pokrycia dachu nie powoduje żadnych negatywnych skutków dla skarżącego, a w szczególności możliwości zabudowy działki skarżącego. Od powyższej decyzji F. P. złożył odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wcześniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w której organ ten stwierdził, iż nastąpiło istotne odstąpienie od dokonanego zgłoszenia. Podniósł, że nie tylko dokonano odstępstwa w materiale pokrycia dachu, ale dokonano również nadbudowy drugiej kondygnacji, o czym wielokrotnie pisał w swoich pismach do organu, na co nie dostał żadnej odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania F. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane odmówił wydania decyzji nakazującej zmianę pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym usytuowanym w miejscowości S. [...] gmina S. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że inwestor P. B. dokonał wymiany starego pokrycia dachowego z dachówki cementowej na gont bitumiczny, wymienił konstrukcję dachu, wykonał otwory okienne, na które to okoliczności dokonał wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W toku postępowania stwierdzono, że roboty te zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i z zachowaniem zasad wiedzy technicznej, dlatego brak jest podstaw do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w oparciu o art. 51 prawa budowlanego. Organ stwierdził, że w sprawie nie było istotnych odstępstw od projektu budowlanego, gdyż go nie było, ponieważ prace wymagały jedynie zgłoszenia. Ponadto podniósł, iż otwór okienny został zamurowany pustakami szklanymi, zaś wypust dachowy przekraczający granice działki zlikwidowany, w związku z czym nie jest zasadne twierdzenie strony odwołującej się, jakoby wykonane roboty budowlane ograniczały możliwość zabudowy jego działki. Organ II instancji zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji zmienił jedynie podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą w niniejszej sprawie jest art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Na w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] F. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, że zaskarżona decyzja narusza prawo i jego interes prawny, gdyż uniemożliwia mu zabudowanie jego działki. Wskazał, że inwestor P. B. dokonał nie tylko wymiany pokrycia dachowego, ale również nadbudowy, na co potrzebny jest plan i pozwolenie na budowlę, w związku z czym inwestor dokonał samowoli budowlanej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sadu postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie zgodności wykonanych robót budowlanych ze zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] czerwca 2004 r. przez P. B. podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego. Z tego też względu postępowanie to winno być przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł określonych w kpa, m.in. w zgodzie z określoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa), a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębiać zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 75 §1 kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić (art. 107 § 3 kpa) w sposób wymagany przez przepisy kpa. Samo uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organy administracji dopuściły się szeregu naruszeń przepisów postępowania, pomijając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego pominęły w ogóle w swych rozstrzygnięciach i rozważaniach, przedstawionych w zaskarżonych decyzjach, podnoszoną przez skarżącego kwestię samowoli budowlanej polegającej na wymianie konstrukcji dachu, nadbudowie ścian szczytowych i w konsekwencji nadbudowie drugiej kondygnacji. W tym miejscu należy wskazać, że F. P. wielokrotnie wskazywał, że roboty budowlane wykonywane przez inwestora nie ograniczają się jedynie do wymiany pokrycia dachowego ale polegały również na wymianie konstrukcji dachu, zamontowaniu okna, wykonaniu okapu oraz nadbudowie ścian szczytowych i powstaniu drugiej kondygnacji budynku. Informacje takie zawarte są między innymi w pismach do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].02.2008r. i [...].11.2008r., odwołaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2009r. Okoliczności te nie były badane przez organy nadzoru budowlanego na żadnym etapie postępowania. W trakcie dokonywanych oględzin przedmiotem zainteresowania była jedynie kwestia wykonanego okna, okapu i użytego do pokrycia dachu materiału i tylko do tego zakresu robót odnosiły się podejmowane w sprawie decyzje. Wynika z tego, że żadne postępowanie dowodowe w przedmiocie innych wykonanych w obiekcie robót nie było prowadzone. Jest to o tyle istotne uchybienie mogące mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, że w przypadku potwierdzenia się zakresu robót wskazywanych przez Skarżącego koniecznym będzie dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny czy roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę a więc czy nie mamy doczynienia z samowolą budowlaną. Oczywiście w takim przypadku inne byłoby procedowanie, niż w sytuacji robót wymagających jedynie zgłoszenia. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Organy prowadzące postępowanie w obu instancjach winny więc zwrócić uwagę również na tę podnoszoną przez Skarżącego okoliczność i rozważyć ją w kontekście dyspozycji wynikającej z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane. Dodatkowo wskazać należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany nie postępuje w sprawie konsekwentnie. Wydając w dniu [...] czerwca 2008r. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2005r. stwierdził, że w niniejszej sprawie powinien być nałożony na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i (ewentualnie) na dodatkowe czynności lub roboty budowlane a nie jak uczyniono w niniejszej sprawie inwentaryzacji. Mimo nie zrealizowania tych wytycznych Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przyjmuje, że postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było prawidłowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.