VIII SA/Wa 292/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego Z. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania Z. K. od decyzji Starosty K. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2012 r., uznającej nieruchomość położoną we wsi K., gmina K., oznaczoną w ewidencji gruntów numerami działek: [...],[...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha za wspólnotę gruntowo – leśną mieszkańców wsi K. – umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. sołtys wsi K. wniósł o uregulowanie stanu prawnego działek należących do wspólnoty gruntowej tej wsi. W toku postępowania ustalono, że działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha figurują od 1960 r. w ewidencji gruntów jako grunty wspólne wsi K.. Z analizy tabeli likwidacyjnej wsi K. wynika, że na podstawie Najwyższych Dekretów z dnia 19 lutego (2 marca) 1864 r. chłopi wsi K. otrzymali na własność społeczne pastwiska. Na zebraniu wiejskim w dniu [...] października 2011 r. ustalono, że działka o numerze [...] była i jest w całości lasem, działka numer [...] częściowo wykorzystywana jest na pobieranie piachu do budowy, a w części porośnięta jest lasem, natomiast na działce numer [...] są zabudowania mieszkalne i gospodarcze, użytkowane przez rodzinę J. oraz budynki rodziny K., stanowiące aktualnie pustostany. Pozostała część działki jest porośnięta krzakami i chaszczami. W oparciu o te ustalenia organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2011 r. uznał przedmiotowe grunty za wspólnotę gruntową wsi K., gmina K.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. J. i Z. K. podnosząc, że na części działki numer [...], oprócz zabudowań należących do J., znajdują się budynki należące do Z. K., który powinien mieć przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, bowiem objął w posiadanie budynki należące do zmarłego C. K.. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że Starosta K. w przeprowadzonym postępowaniu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy działka numer [...] podlega zaliczeniu do kategorii nieruchomości, określonych w art. 1 punkt 1-6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z póżn. zm.) i czy faktycznie była we wspólnym posiadaniu lub wspólnym użytkowaniu mieszkańców wsi. Z uwłaszczenia mieszkańców wsi K. nie wynika bowiem, które nieruchomości zostały przekazane do wspólnego użytkowania jako "społeczne pastwisko", a sam zapis w ewidencji gruntów z 1960 r. nie może przesądzać, że działka numer [...] znajdowała się we władaniu mieszkańców wsi. Organ odwoławczy zwrócił wówczas uwagę, że już przy zakładaniu ewidencji część tej działki o powierzchni [...] ha stanowiła tereny zabudowane, a pozostała część o powierzchni [...] ha grunty orne, odmiennie aniżeli działki o numerach: [...] i [...], które stanowiły łąki trwałe (zalesione). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie ustalił spadkobierców C. K., który posiadał zabudowania na działce numer [...] w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (5 lipca 1963 r.), a co za tym idzie nie można ustalić, czy organ zapewnił wszystkim stronom udział w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta K., na podstawie art. 8 ustęp 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o uznaniu wszystkich wnioskowanych działek za wspólnotę gruntową – leśną wsi K.. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w toku postępowania w dniu [...] października 2011 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na której przesłuchano w charakterze świadków: H. J. i Z. K. na okoliczność stanu własności budynków znajdujących się na działce numer [...]. H. J. zeznała, że zamieszkuje w tych budynkach od 1983 r., a zostały one nabyte w latach 50. od państwa S.. Z. K. złożył plik dokumentów świadczących o ciągłości posiadania budynków (ubezpieczenia budynków z lat: 1928, 1942, 1959, nakazy płatnicze z lat: 1948, 1950, 1978, plan sytuacyjny i zezwolenie na budowę obory z 1956 r., decyzję o ustaleniu podatku rolnego na 2010 r.). Ponadto zeznał, że dom pobudował na "ziemi niczyjej" P. K., ojciec A. K., który przekazał zabudowania w latach 60. swojemu synowi – C. K.. Z. K. zobowiązał się również do złożenia w terminie 6 miesięcy mapy podziału działki dla celów zasiedzenia oraz wykazania dokumentami, że jest spadkobiercą C. K.. W sprawie przeprowadzono drugą rozprawę administracyjną w dniu [...] października 2012 r., na której przesłuchano świadków wskazanych przez Z. K. na okoliczność ustalenia kręgu spadkobierców po C. K.. Organ I instancji ustalił, że C. K. był osobą samotną, nie posiadał dzieci i nie było po nim przeprowadzonego postępowania spadkowego. Jeden ze świadków – E. S. wskazał następców prawnych C. K.: M. K. (matkę Z. K.), T. K. i F. K. (który nie żyje). W takim stanie faktycznym organ I instancji uznał, że w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie istniały przesłanki z art. 3 tej ustawy, które byłyby podstawą do odmowy uznania działki numer [...] za grunty wsi K.. Działka ta nie została przekazana na cele publiczne lub społeczne i nie uległa zasiedzeniu przed [...] lipca 1963 r. Właściciele budynków położonych na tej działce mają jedynie prawo nabycia gruntów znajdujących się pod tymi budynkami i zabudowaniami gospodarczymi wraz z podwórzem, na podstawie art. 4 ww. ustawy. Od powyższej decyzji Z. K. (dalej: "skarżący") złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie, bowiem w dacie wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych część działki numer [...], na której znajduje się dom mieszkalny, wzniesiony jeszcze przez P. K. w 1880 r., uległa zasiedzeniu na rzecz rodziny K.. W związku z tym dyspozycja art. 3 w/cyt. ustawy została spełniona i istnieje podstawa do odmowy uznania części działki numer [...] za wspólnotę gruntową wsi K.. Jednocześnie skarżący podniósł, że wspólnota gruntowa wsi K. nie powinna nabyć własności części działki numer [...], bowiem jest to podmiot, który faktycznie nie istnieje. Poza tym skarżący zarzucił organowi I instancji, że nie dokonał dokładnej analizy zeznań M. K. i innych świadków przesłuchanych na rozprawie w dniu [...] października 2010 r. jako dowód braku użytkowania części działki numer [...] przez członków wspólnoty gruntowej, co stoi w sprzeczności z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze, bowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wskazuje, aby dotyczyło ono interesu prawnego skarżącego (art. 28 k.p.a.). W myśl art. 6 ustęp 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwo rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. W związku z tym stronami postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie art. 8 ustęp 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych są ww. osoby bądź ich następcy prawni. Skarżący nie posiadał, ani nie odziedziczył gospodarstwa rolnego na terenie wsi K., a więc nie ma żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowych działek. Okres samoistnego posiadania części działki numer [...] oraz ewentualna możliwość zasiedzenia tej nieruchomości nie wpływa na jego sytuację prawną, ponieważ ocena przesłanek do zasiedzenia może być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem powszechnym i dopiero na podstawie prawomocnego postanowienia sądu skarżący mógłby nabyć prawo do przedmiotowej działki (bądź jej części) i wówczas nieruchomość ta nie podlegałaby uznaniu za wspólnotę gruntową. W związku z brakiem u skarżącego statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu II instancji, nie może on skutecznie złożyć odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 127 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 30 § 4 k.p.a. oraz prawa materialnego - art.3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W skardze przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy, iż jego wuj – C. K., jako poprzedni posiadacz przedmiotowej działki numer [...], przekazał mu całe swoje gospodarstwo w drodze darowizny, skarżący użytkował je, pomimo braku postępowania spadkowego, wszedł w posiadanie budynków łącznie z nieruchomością gruntową znajdującą się pod nimi. Dlatego wobec jego osoby miało miejsce następstwo prawne po zmarłym krewnym. Zdaniem skarżącego przysługuje mu ograniczone prawo rzeczowe w postaci posiadania części przedmiotowej działki numer [...], co podlega ochronie prawnej. Uznanie więc tej nieruchomości za grunty wspólnoty narusza interes prawny skarżącego. Nie można bowiem twierdzić, że wspólnota posiada całą działkę numer [...] bez naruszenia interesu prawnego skarżącego, który również twierdzi, że jest posiadaczem jej części. Skarżący podniósł, że o jego następstwie prawnym zeznali świadkowie: M. K. i H. J., a zeznań tych organ odwoławczy nie ocenił. Zdaniem skarżącego wspólnota nie udowodniła przesłanek koniecznych do nabycia gruntu w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a organ nie ocenił przesłanek zasiedzenia gruntu przez poprzednika w dacie 30 września 1960 r. (art. 3 cyt. ustawy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sad stwierdził, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Art. 138 § 1 punkt 3 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego, w związku z czym przesłanek bezprzedmiotowości należy upatrywać w powołanym przez organ art. 105 k.p.a., a stanowi je ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną. Jak wynika bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie. Na gruncie sprawy niniejszej rozważenia zatem wymagało, czy skarżący posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Analizując przebieg postępowania należy stwierdzić, że organy nie kwestionowały jego interesu prawnego, wydając decyzje z dnia: [...] grudnia 2010 r. i [...] stycznia 2012 r. Nastąpiło to dopiero podczas rozpoznawania odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Nie sposób jednak zgodzić się z oceną organu II instancji, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie posiada przymiotu strony, bowiem nie posiadał i nie posiada żadnych praw rzeczowych do działek, będących przedmiotem postępowania. Przede wszystkim przedmiotem postępowania są trzy działki o numerach: [...],[...] i [...], zaś skarżący wykazywał swój interes prawny jedynie do części działki numer [...], a nie do wszystkich działek. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy niedokładnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i nie wykazał w jaki sposób wspólnota korzystała z części gruntu działki numer [...], na której stoją zabudowania należące w przeszłości do krewnego skarżącego. Na posiadanie tej części gruntu powołuje się jednoznacznie skarżący, jako następca prawny po zmarłym C. K.. Nie można odmówić słuszności skarżącemu, że posiadanie jest instytucją prawa rzeczowego, podlegającą ochronie w kodeksie cywilnym (art. 336 k.c. – 352 k.c.). Jeśli organ odwoławczy uznał, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania, to winien dokładnie ustalić, w czyim posiadaniu i kto faktycznie korzystał z kwestionowanej części działki numer [...] w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (art. 6 ustęp 1). Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r., uznał, że sam zapis w ewidencji gruntów z 1960 r. nie może przesądzić o uznaniu, że cała działka numer [...] znajdowała się we władaniu mieszkańców wsi K.. Organ ten już wówczas zwrócił uwagę, że przy zakładaniu ewidencji gruntów wsi K. w 1960 r. część działki numer [...] o powierzchni [...] ha stanowiła tereny zabudowane, a pozostała część o powierzchni [...] ha grunty orne, odmiennie niż działki numer [...] i [...], które stanowiły łąki trwałe (zalesione). Skarżący wywodzi swój interes prawny również z art. 3 w związku z art. 8 ustęp 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podnosząc, że część działki numer [...], która znajduje się w jego posiadaniu jako następcy prawnego po C. K. nie może jednocześnie stanowić gruntów wspólnoty. Świadczy to o nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, dokonanych przez organ odwoławczy. Skarżący podnosił w toku całego postępowania, że jest następcą prawnym po zmarłym w 1996 r. C. K., który posiadał przedmiotową część działki numer [...] od 1923 r. (zeznania Z. K. na rozprawie w dniu [...] stycznia 2011 r.). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania odwoławczego byłoby uzasadnione, gdyby organ odwoławczy ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący lub jego poprzednik prawny nie był posiadaczem spornej części działki numer [...] w ciągu ostatniego roku przed [...] lipca 1963 r., natomiast korzystała z niej wspólnota gruntowa wsi K.. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, winien wszechstronnie ocenić materiał dowodowy zebrany w sprawie pod kątem ustalenia, czy poprzednicy skarżącego posiadali sporną część działki numer [...], czy on sam jest następcą prawnym C. K.. Bez tych ustaleń oraz bez decyzji o ustaleniu uprawnionych osób do udziału we wspólnocie, wydanej na podstawie art. 8 ustęp 2 omawianej ustawy, organ nie może pozbawić skarżącego przymiotu strony. Wprawdzie skarżący nie złożył postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym C. K., ale złożył mapę podziału działki numer [...] i oświadczył, że wszedł w posiadanie części tej działki w dacie darowizny przez wuja na jego rzecz, tj. [...] września 1993 r., gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w J. i N., gmina K. (akt notarialny darowizny w aktach administracyjnych), natomiast zabudowania na działce numer [...] stanowią nieodłączną część otrzymanego gospodarstwa. Sąd nie podziela oceny organu odwoławczego, że skarżący nie przedłożył odpowiednich dowodów na wykazanie swojego interesu prawnego. Przeciwnie, to organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej analizy całości materiału dowodowego, nie odniósł się do zeznań świadków przesłuchiwanych w dniach: [...] stycznia 2011 r. i [...] października 2010 r., nie ocenił znaczenia dokumentów złożonych przez skarżącego wraz z pismem z dnia [...] września 2011 r. (k. [...] akt administracyjnych). Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a., o zakresie wykonania zaskarżonego aktu orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a.