VIII SA/Wa 292/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 30 stycznia 2019 r. nr V/37/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy W. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] stycznia 2019 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a i ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.). Pismem z [...] marca 2020 r., sprecyzowanym na rozprawie [...] czerwca 2020 r., Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 j.t., dalej: u.o.a.n.) poprzez wadliwe określenie w § 6 dwóch terminów wejścia w życie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 6 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło [...] lutego 2019 r., a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień [...] lutego 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę w dniu [...] kwietnia 2019 r. Prokurator powołał się na stanowisko judykatury, z którego wynika, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez uchwałę są zdarzeniami tożsamymi. Uchwała nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustaw w życie (wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 833/18, publ. cbosa, uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95, publ. Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 (oświadczenie złożone na rozprawie [...] czerwca 2020 r.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że zaskarżonej uchwały nie ma już w obrocie prawnym, gdyż [...] grudnia 2019 r. Rada Gminy W. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty. Nadto wskazała, że zapis § 6 zaskarżonej uchwały nie zawiera wewnętrznej sprzeczności. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje bowiem możliwość określenia przez organ dłuższego terminu wejścia w życie, aniżeli po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Tak też było w tym przypadku, kiedy Rada Gminy uchwaliła, że uchwała będzie obowiązywać później niż 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. od [...] kwietnia 2019 r. Zdaniem organu o tym, że zaskarżona uchwała została poprawnie zredagowana przesądza doktryna. W publikacji Ireneusza Krzesińskiego "Technika redagowania uchwał w jednostkach samorządu terytorialnego" (str.114) przyjmuje się, że jest to poprawne sformułowanie, gdyż zapis "wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia" powoduje utratę wpływu przez organ podejmujący uchwałę, od kiedy zacznie ona obowiązywać. A nadto zapis niezawierający konkretnej daty "zmusza" adresatów uchwały oczekujących na dany akt prawny do śledzenia nie tylko prac organu uchwałodawczego, ale także cyklu wydawniczego dziennika urzędowego. Adresat uchwały może również błędnie odczytać moment wejścia w życie uchwały, nie wiedząc przykładowo, że przy obliczeniu nie uwzględnia się dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym oraz ostatniego dnia vacatio legis. Na rozprawie sądowej [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik organu z ostrożności procesowej wniósł również o wyeliminowanie ewentualnej sprzeczności przez stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą z dniem [...] kwietnia 2019 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny w W/ zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 6 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tym zakresie. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie ja wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Gminy w § 6 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa M., z mocą obowiązującą od dnia [...] kwietnia 2019 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M. [...] lutego 2019 r. pod pozycją 1832, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. [...] lutego 2019 r., a nie [...] lutego 2019 r., jak wskazuje w skardze skarżący. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się bowiem dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 6 uchwała obowiązuje od dnia [...] kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu treść § 6 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" (...) "z mocą obowiązującą od" są synonimiczne (tożsame). Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa). Zdaniem Sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 6 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa, Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące, stąd zasadnie Prokurator na rozprawie [...] czerwca 2020 r. zmodyfikował wniosek skargi. Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy w dniu [...] grudnia 2019 r. uchwały Nr [...], nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej uchwały następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały, natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowany zapis ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905). Sąd nie przychylił się do stanowiska pełnomocnika organu, aby wyeliminować z § 6 zaskarżonej uchwały jedynie część tego zapisu o brzmieniu: "z mocą obowiązującą z dniem [...] kwietnia 2019 r." Jak już wyżej wskazano, z uwagi na wewnętrzną sprzeczność cały przepis § 6 kontrolowanej uchwały jest nieważny. Po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego ex tunc uchwała, jako prawidłowo ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa M., zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia.