VIII SA/Wa 293/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi S. S., K. S., W. S., K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz K. S., W. S., S. S. i K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Syg. akt VIII SA/Wa 293/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego( dalej: MWINB) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania K. S., S. S., W. S. i K. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. ( dalej: PINB) nr [...] z [...] listopada 2008 roku nakazującej odwołującym się rozbiórkę następujących obiektów i urządzeń wchodzących w skład parkingu przy ulicy O. w R.: - budynku stróżówki, - suchego ustępu, - zjazdu publicznego na teren działek nr [...],[...] od strony ulicy O., - zjazdu z drogi dojazdowej do ulicy P. na teren działki nr [...], - ogrodzenia usytuowanego od strony drogi do ulicy P., - nawierzchni ze szlaki – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zjazdu publicznego na teren działek nr [...] i [...] i w tej części umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 48 prawa budowlanego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2007 roku zostały przeprowadzone czynności kontrolne na działce położonej przy ulicy O. [...] w R., w trakcie których stwierdzono, że na terenie tej nieruchomości funkcjonuje parking strzeżony w skład którego wchodzą następujące elementy zrealizowane samowolnie: - budynek stróżówki o wymiarach w rzucie [...]x [...] m i wysokości [...] m, - zjazdu z ulicy P. i z ulicy O., - ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych z bramą wjazdową o szerokości [...] m, usytuowanego od strony ulicy P., - [...] sztuk garaży stalowych, - nawierzchni parkingu ze szlaki. Roboty budowlane przy realizacji przedmiotowego parkingu trwały w okresie od października do grudnia 2006 roku. Nadto teren działki przy ulicy O. [...] został podniesiony w stosunku do działki sąsiedniej o około [...] cm. W dniu [...] stycznia 2007 roku inwestorzy wystąpili do organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zjazdu z ulicy O.. PINB w R. uznając, iż inwestorzy nie legitymują się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczącą budowy parkingu przy ulicy O. [...] w R. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W postępowaniu odwoławczym MWINB decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie PINB w R. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku na podstawie art. 48 ust.1 i 4 prawa budowlanego ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego parkingu. Od tej decyzji inwestorzy oraz K. K. złożyli odwołanie do MWINB, który decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku ponownie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] kwietnia 2008 roku PINB w R. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowalnych oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji umożliwiającej legalizację budowy parkingu, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku nakazał jego rozbiórkę. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. S., S. S., W. S., K. S., wnosząc o jego uchylenie. Wątpliwości organu odwoławczego budziła kwestia zjazdu od strony ulicy O. [...] na przedmiotowy parking. Organ pierwszej instancji potraktował wykonany zjazd wraz z pozostałymi elementami parkingu jako samowolę budowlaną podlegającą rygorom art. 48 prawa budowlanego. Tymczasem z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z ul. O. w R.. Wobec powyższego zdaniem organu nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja, w części dotyczącej zjazdu na teren parkingu od strony ulicy O. została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej podlegającej rygorom art. 48 prawa budowlanego. Tym samym organ odwoławczy uznał za konieczne uchylić zaskarżoną decyzję w tej części i umorzyć postępowanie. W odniesieniu do pozostałych części składowych parkingu w ocenie organu odwoławczego stanowią one samowolę budowlaną, jako budowla tj. całość techniczno- użytkowa wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 3 prawa budowlanego za budowlę uważane są również części budowlane urządzeń technicznych jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy parking obejmujący wyszczególnione elementy spełnia definicję budowli i jako obiekt budowlany podlega reglamentacji z art. 48 prawa budowlanego. Skoro inwestorzy nie wykonali nałożonego nań obowiązku postanowieniem z dnia [...] maja 2008 roku, to organ pierwszej instancji był zobowiązany do podjęcia nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli K. S., S. S., W. S. i K. S.. Wniesiona skarga ma charakter opisowy w której skarżący podnoszą, że prowadzenie przez nich parkingu stanowi kontynuację prowadzonej przez inną osobę działalności gospodarczej. Argumentowali, że przed podjęciem działalności wystąpili z wnioskiem o wykonanie zjazdu z drogi publicznej – ul. O. na ich nieruchomość. Wskazywali, że przedłożyli organowi zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia ich działki od strony ulicy O.. Podnosili, iż uzyskali w organie ustną informację, że pozostałe trzy strony ogrodzenia mogą wykonać bez potrzeby zgłoszenia. Argumentowali, iż organ błędnie ustalił, iż wykonali zjazd z ich działki na ulicę P., ponieważ istniała tam już zatoka na samochody osobowe, która prawdopodobnie została wykonana przez spółdzielnię mieszkaniową. Nadto podnosili, że odnośnie budowy stróżówki na parkingu, to uzyskali w organie informacje, iż budowa takiego obiektu o wymiarach [...]x[...] m nie wymaga pozwolenia na budowę. Przyznali, że faktycznie splantowali całą działkę i została ona wysypana szlaką. Wskazywali, że ich poprzednik prowadząc działalność wykonywał różne prace budowlane na które nie uzyskiwał zgody organów architektoniczno- budowlanych. Skarżący podnosili również, że organy są niekonsekwentne, ponieważ inne informacje udzielają ustnie, a następnie zmieniają zdanie i wydają odmienne decyzje. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności organ nie poczynił ustaleń, kto powinien mieć legitymacje procesową do występowania w charakterze strony w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Z dyspozycji art. 52 prawa budowlanego niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygnąć należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a.( por. wyrok wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007, II OSK 650/07, LEX nr 344079; z dnia 12 czerwca 2008 roku, II OSK 650/07, LEX nr 483242). Organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić strony danego postępowania administracyjnego i zawiadomić je o wszczęciu postępowania zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a. Należy zauważyć, iż w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji wskazywał na potrzebę ustalenia kręgu stron postępowania. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż nieruchomości sąsiadujące z przedmiotową działką stanowią własność Gminy R.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy Gmina R. była stroną tego postępowania, zaś zaskarżona decyzja nie została doręczona gminie jako stronie. Jako strona byli zaś traktowani A. Z. i K. Z.. Do obowiązków organu należało ustalenie kręgu stron postępowania i umożliwienie im uczestniczenia w czynnościach w toku postępowania oraz doręczenie im wydanej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ust.3 prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, naziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Należy przy tym wskazać, że zarówno w orzecznictwie wykładnia powyższego przepisu nie jest jednolita w sposobie identyfikowania cech budowli. O ile parkingi, których nawierzchnia została wybetonowana, wyasfaltowana bądź wyłożona warstwą kamienno- żużlową, związaną z betonem należy uznać za budowlę, to samo wyłożenie terenu przeznaczonego na miejsca postojowe dla samochodów warstwą żużla nie jest uznawane za obiekt budowlany (budowlę) wymagający pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (por. wyroki NSA z 3 czerwca 2003 roku, syg. akt II SA 1741/01, z dnia 19 grudnia 2008 roku, syg. akt II OSK 1691/07; wyrok z dnia 4 marca 2009 roku, syg. akt II OSK 285/08). Tym samym nie można przyjąć, że w dacie realizacji przedmiotowego parkingu dla tego rodzaju prac wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Odnośnie elementów wchodzących w skład parkingu organ podniósł tylko, iż jako całość stanowią budowlę, gdyż są to części budowlane urządzeń technicznych. Sięgając do definicji ze słownika języka polskiego, jako urządzenie określa się rodzaj mechanizmu lub zespół elementów, przyrządów służący do wykonywania określonych czynności, ułatwiający pracę (Słownik języka polskiego tom III, s. 619). Organ poza przywołaniem przepisu w żaden sposób nie przedstawił argumentacji, która mogłaby uznać, że parking jest urządzeniem technicznym, a poszczególne elementy to elementy budowlane tegoż urządzenia technicznego. Realizacja robót polegających na utwardzeniu gruntu poprzez nawiezienie szlaki nie podlegała sankcjom z art. 48 prawa budowlanego, to w zakresie realizacji pozostałych elementów składowych parkingu, organ nie zajął stanowiska i nie poddał ocenie czy ich realizacja wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W skład przedmiotowego parkingu wchodziły – budynek stróżówki, zjazd z ulicy P. i O., ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych z bramą wjazdową od strony ulicy P., ogrodzenie od strony ulicy O., pięć sztuk garaży stalowych, suchego ustępu. Co do ustaleń faktycznych przyjętych przez organ to nie zostało wyjaśnione dlaczego organ uznaje, że skarżący wykonali zjazd od ulicy P.. Według twierdzeń skarżących nie było to przedmiotem ich prac, a zjazd już był zrobiony wcześniej przed nabyciem przez nich nieruchomości. Nie wiadomo dlaczego twierdzenia skarżących w tym zakresie organ uznał za niewiarygodne. W tym miejscu trzeba wskazać, że do generalnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została skonkretyzowana w treści art. 77 § 1 k.p.a. Wynika z niej dla organów administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału sprawy. Organ administracji jest więc zobowiązany podejmować z urzędu wszelkie kroki zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. organ ma obowiązek w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa( por. wyrok NSA z 10 lutego 1981 roku, syg. akt SA 910/08; OSPiKA z 1982 roku, nr 5-6, poz. 57). Odnosząc powyższe na grunt tej sprawy, to niniejsza decyzja nie spełnia powyższych wymogów. Organ nie poczynił pełnych ustaleń faktycznych jakie obiekty budowlane powstały w ramach przedmiotowego parkingu( spór o wykonanie zjazdu na ulicę P.) oraz czy i które obiekty wymagały pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia. Należy zająć stanowisko, że tylko co takich obiektów, które wymagały pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia mogłyby zostać zastosowane sankcje z art. 48 bądź 49 b) prawa budowlanego. Organ ponownie rozpoznając sprawę – ustali strony postępowania i umożliwi realizacji ich praw w toku postępowania. Następnie ustali jakie obiekty budowlane zostały zrealizowane w ramach wykonanego parkingu oraz wyjaśni na które obiekty wymagane było uzyskanie pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń będzie można na skarżących nałożyć konkretne obowiązki i w przy ich niezrealizowaniu zastosować odpowiednie sankcje. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Biorąc za podstawę art. 200 oraz 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego, na które to koszty składa się uiszczony wpis sądowy.