VIII SA/Wa 293/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi L. G.- [...]., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania L.G. – C. i A.S. (dalej: "skarżące") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji", "Prezydent") z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. . polegającej na budowie wiaty (zadaszenie wejścia) na działce nr [...] położonej w R. przy ul. K. [...], orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. (data złożenia) M. Ł. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wiaty (zadaszenia wejścia) na działce nr [...] położonej w R. przy ul. K. [...]. Do wniosku dołączona została kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z oznaczeniem granic terenu inwestycji oraz jej oddziaływania. Wniosek zawiera też dane charakterystyczne wiaty w formie opisowej i graficznej. Z propozycji zagospodarowania dz. [...] wynika, że inwestor określił propozycję umiejscowienia wiaty od strony ulicy K.. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Prezydent ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania, powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2013 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając Kolegium stwierdziło wówczas, iż współwłaścicielki dz. nr [...] mają interes prawny w sprawie i dlatego organ I instancji winien włączyć je do postępowania w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a., zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej: "rozporządzenie MI z 2003 r.") ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez M. Ł., polegającej na budowie wiaty (zadaszenie wejścia) na działce nr [...] położonej w R. przy ul. K. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły skarżące wnosząc o konieczność zapewnienia minimalnej odległości krawędzi dachu planowanej wiaty od linii rozgraniczenia działek Nr [...] i [...] w wymiarze [...] m. Ta minimalna odległość wyeliminuje zagrożenie dla użytkowników działki Nr [...] znajdujących się przy granicy działek Nr [...] i [...] od sopli lodowych i zsypującego się śniegu. Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2013 r. Uzasadniając Kolegium wskazało, iż w ponownym postępowaniu organ I instancji dokonał ponownej weryfikacji stron postępowania i uznało ustalenia w tym zakresie za prawidłowe. Nadto stwierdziło, iż strony postępowania w dniu [...] listopada 2013 r. powiadomione zostały o wszczęciu postępowania i możliwości składania wniosków i uwag. Organ odwoławczy podniósł m.in., iż z akt sprawy wynika, że w terenie położenia działki Nr [...] plan miejscowy nie obowiązuje, dlatego też projekt decyzji o warunkach zabudowy organ zlecił osobie do tego uprawnionej, co jest zgodne z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji poddany został także uzgodnieniu z MZDiK, który zaopiniował go pozytywnie. Kolegium zauważyło, iż wydanie pozytywnej decyzji uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Podniosło, iż w tym celu, stosownie do § 3 rozporządzeniem MI z 2003 r., opracowano analizę urbanistyczną w formie graficznej i tekstowej, z ustaleń której wynika, że spełnione zostały wszystkie łączne warunki do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium opracowana analiza jest szczegółowa, spełnia wymogi przepisów ww. rozporządzenia. Z analizy graficznej wynika bowiem, że wyznaczony został obszar do analizy o minimalnej wielkości tj. w odległości [...] m z każdej strony działki, który to obszar jest wystarczający do analizy i spełnia wymogi § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r. Nadto analiza tekstowa wykazała, które z dziełek wchodzą w skład tego obszaru, a także podaje sposób zabudowy, cechy i parametry istniejącej w tym obszarze zabudowy. Wyliczane zostały także uśrednione wielkości zabudowy gospodarczej i niemieszkalnej, a zawarte w decyzji w pkt 2a warunki i wymagania dla budowy wiaty znajdują uzasadnienie w podanych w analizie uśrednionych wielkościach istniejącej zabudowy. Kolegium zauważyło także, iż analiza tekstowa określa też sposoby ustalenia wymagań dla nowej inwestycji, które zawierają się w jej pkt 1b do 1f, ustalenia zawarte w tych punktach znajdują potwierdzenie w treści § 4 - 8 rozporządzenia MI z 2003 r. Nadto oprócz szczegółowej analizy funkcji terenu odnośnie badania tzw. kontynuacji funkcji, analiza zawiera ustalenia również odnośnie dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu tzw. zgody rolnej i zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że tak sporządzona analiza w pełni uzasadnia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji określone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że w tym postępowaniu organ określa tylko linie rozgraniczające teren inwestycji, w granicach którego ma być zaprojektowana wiata w taki sposób, aby nie naruszała ona obowiązujących przepisów i interesów osób trzecich. Natomiast konkretne usytuowanie wiaty na działce rozstrzygane jest w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu wykonania robót. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja prawidłowo formułuje wymogi w zakresie ochrony interesów osób trzecich, dlatego też nie dopatrzyło się, aby poprzez wydanie zaskarżonej decyzji naruszony został słuszny interes odwołujących. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące, które pismem z dnia [...] lutego 2014 r. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Uzasadniając skarżące podniosły m.in., iż wydane rozstrzygnięcia nie uwzględniają w najmniejszym stopniu interesów mieszkańców działki nr [...]. W ich ocenie obie decyzje stawiają w uprzywilejowanej pozycji inwestora, dając mu całkowicie wolną rękę co do miejsca lokalizacji przedmiotowej wiaty oraz dowolność ustalania jej wymiarów oraz de facto dają zgodę na jej lokalizację w linii rozgraniczenia działek [...] i [...]. Jednocześnie skarżące podniosły, iż zarówno Prezydent, jak i Kolegium nie odniosły się do ponoszonych przez nich kwestii, szczegółowo je opisując. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd, naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez M. Ł. polegającej na budowie wiaty (zadaszenie wejścia) na działce nr [...] położonej w R. przy ul. K. [...]. Zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, lecz z innych powodów niż podniesione w skardze. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Jak bowiem wynika z wcześniej przytoczonych przepisów, sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 10 k.p.a. ustanawia fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada uczestnictwa stron w postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dlatego pierwszym i podstawowym zadaniem organów administracyjnych jest ustalenie kręgu stron danego postępowania administracyjnego, ponieważ tylko w takim przypadku możliwe jest zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego stroną tego postępowania był m.in. właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji o nr ewid. [...] B. M.. W związku ze zwrotem korespondencji sądowej kierowanej do B.M. i informacją o jego śmierci, Sąd wystąpił do właściwego urzędu stanu cywilnego o nadesłanie odpisu skróconego aktu zgonu. Jak wynika z przedmiotowego aktu zgonu B.M. zmarł [...] maja 1983 r. tj. jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie (por. k. [...] akt sądowych). Brak prawidłowego ustalenia stron postępowania uniemożliwia udział pominiętych osób w postępowaniu, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art. 78 oraz art. 175 ust. 1 Konstytucji RP). Uchybienie tego rodzaju stoi też w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji podejmie stosowne czynności, aby ustalić następców prawnych zmarłego uczestnika, którzy niewątpliwie – ze względu na bliskość planowanej inwestycji – mieli interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu. Oznacza to, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie, czy miało to wpływ na treść decyzji (vide np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. III RN 200/01). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchylając decyzje, sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem co do wniosku inwestora i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym, a ponadto merytoryczna kontrola odbyć się może dopiero po stwierdzeniu niewadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd nie zawarł w orzeczeniu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, wobec braku wniosku w tym zakresie.